Princíp viazanosti právom a verejná správa

The legislation may vest the public administration with the power to exercise discretion. Jurisprudence stresses, that the power of discretion should be used in the minimum, as there is the risk of arbitrariness. Judicial law stresses that the public administration must not expand its discretion over the conditions established by law. When using the discretionary power the legal certainty and predictability of the actions of public administration must preserve. Otherwise would the public administration act arbitrarily. Therefore the question arises - in what extent and how are the public authorities bound by law, when exercising their discretionary power? The possible conclusion may define the power of administrative authority in connection with the scope that has been vested to it by law. The scope of administrative authority includes the extent of the relations that is administrated by the authority. The power of authority expresses the way, the authority administrates this extent of relations. The most important conclusion is that the power of authority may interfere with the fundamental rights and freedoms only under the law. In this respect the exercise of authority's power corresponds to the requirements of the Article no. 1 and Article no. 2 Paragraph no. 2 of the Constitution of the Slovak Republic.

Pojem právny štát znamená, že osoby, ktoré vystupujú v jeho mene, vykonávajú zverenú moc výlučne v súlade s pravidlami, ktoré tento výkon upravujú. To je v skratke princíp legality, ktorý má dve dimenzie. Prvá sa týka rozsahu a druhá spôsobu, ktorým štát moc vykonáva. Pokiaľ ide o rozsah, platí, že to, čo nemá správca výslovne dovolené, to má zakázané. Pokiaľ ide o spôsob, to, čo má správca výslovne dovolené, smie robiť práve a len tak, ako to má dovolené. Inými slovami - nestačí, že mu právo nejakú právomoc zveruje. Musí ju tiež realizovať spôsobom, ktorý predmetné pravidlá predpokladajú.²⁾

V právnom štáte vládne právo.³⁾ Podľa čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky Toto vymedzenie vplýva na realizáciu štátnej moci oveľa širším spôsobom, ako si často uvedomujeme.

Atribútom právneho štátu je aj ochrana ľudských práv a základných slobôd. Súčasná právna veda preto vidí dôsledky tohto ustanovenia nielen v spôsobe a rozsahu realizácie štátnej moci, ale považuje ľudské práva a slobody (a ich ochranu) za jeden zo zdrojov štátnej moci a jej výkonu. Všetky štátne orgány sú preto adresátom záväzkov vyplývajúcich zo základných práv, ktoré zaväzujú štátnu moc. Táto skutočnosť výrazne posilňuje normatívny rozmer základných ľudských práv a slobôd. Dôsledok tohto prístupu sa tak prejavuje nielen voči realizácii výkonnej zložky štátnej moci, ale aj vo vzťahu k moci súdnej a zákonodarnej.⁴⁾

Európska dimenzia ochrany ľudských práv a základných slobôd vníma uvedené povinnosti štátnych orgánov pri realizácii štátnej moci skrz princíp viazanosti právom. Princíp viazanosti právom napomáha rozvoju demokratického prostredia a právneho štátu. Viazanosť právom predstavuje teda viazanosť štátnej moci platným právom, ktorá vzniká na úrovni zákonodarstva, ale aj viazanosť štátnej moci ľudskými právami a slobodami, ktoré obmedzujú aj samotné zákonodarstvo.

Viazanosť základnými právami preto ovláda výsledok zákonodarnej činnosti. Avšak v rovnakom meradle sa vzťahuje aj na činnosť, resp. nečinnosť parlamentu. Tieto závery na úrovni súdnej judikatúry prezentuje napríklad nemecká ústavná judikatúra.⁵⁾ Česká a slovenská⁶⁾ ústavná judikatúra za nimi zaostáva a ponecháva priestor všeobecným súdom, od ktorých očakáva vypĺňanie medzier v právnej úprave prostredníctvom ustálenej rozhodovacej činnosti.⁷⁾

Atribúty právneho štátu sa napĺňajú v takých systémoch, o ktorých je možné povedať, že fyzické a právnické osoby poznajú hranice zásahov verejnej moci do sféry práv a slobôd jednotlivca.⁸⁾ Právna veda vymedzuje obsah pojmu právny štát viacerými prívlastkami ako požiadavka právnych základov (just legal frameworks), verejný poriadok (public order), zodpovednosť zákona (accountability to the law), prístup k spravodlivosti (access to justice) a kultúra zákonnosti (culture of lawfulness). Princíp viazanosti právom vymedzuje ako stav, v ktorom sa subjekty riadia zákonmi. Za subjekty však považuje tak vykonávateľov, ako aj adresátov verejnej moci.⁹⁾ Adresáti sa v prípade porušenia alebo zásahu do práv a slobôd môžu obrátiť na zákonom zriadený súd a využiť právom garantovaný prístup k spravodlivosti.¹⁰⁾

Princíp viazanosti právom nevyžaduje, aby každý jednotlivec veril v uskutočniteľnosť alebo dokonca vhodnosť právneho štátu. Prvotnou podmienkou jeho použiteľnosti je presvedčenie, že tzv. "obyčajné zákony" vytvárajú integrálnu súčasť spravodlivosti, alebo môžu byť použité na dosiahnutie spravodlivosti,¹¹⁾ a teda slúžia predovšetkým na ochranu ľudských práv a základných slobôd.¹²⁾ Tento princíp implikuje povinnosť vládnej moci konať len prostredníctvom zákona a povinnosť zákona vládnu moc kontrolovať.¹³⁾ Podstata právneho štátu sa približuje stavu, v ktorom osobná sloboda znamená oslobodenie od rušenia zo strany iných osôb, ale predovšetkým aj orgánov verejnej moci.¹⁴⁾

Veľkú časť uvedených hodnôt vyjadrujú podľa E Báránya ústavné dokumenty a medzinárodné zmluvy vo forme právnych princípov, lebo to zodpovedá ich povahe, zvlášť vysokému stupňu všeobecnosti a uplatňovaniu vo veľkom okruhu rôznorodých spoločenských vzťahov. Znamená to okrem iného, že sa nepoužívajú alternatívne, ale v miere danej ich vzájomným vyvažovaním a zohľadňujúc faktické ("skutkové") i právne okolnosti. Ich aplikácia kladie v porovnaní s obvyklými, hlavne kondicionálnymi právnymi normami vyššie nároky na profesionálnu zdatnosť osôb uplatňujúcich ústavu.¹⁵⁾

Z uvedených dôvodov musia zákony byť jasné a prehľadné, určité, náležite zverejňované a predpokladateľné. Ak právne predpisy nespĺňajú uvedené požiadavky, vytvárajú priestor, v ktorom adresáti verejnej moci nie sú schopní rešpektovať zákony a rozpoznať ich obsah.¹⁶⁾ Ústava Slovenskej republiky preto ustanovuje v čl. 1 ods. 1 právny základ pre uplatňovanie verejnej moci v Slovenskej republike, ako aj právny základ pre správanie všetkých osôb.

Princíp viazanosti právom vyjadruje samú podstatu právneho štátu. Znamená bezpodmienečnú viazanosť štátnych orgánov platným právom a je najzákladnejším predpokladom právneho štátu. Predstavuje jeho esenciu. Striktná viazanosť platným právom je podľa právnej vedy fundamentom, od ktorého niet dôležitejšieho a z poslušnosti voči ktorému nie je vyňatý žiadny orgán.¹⁷⁾ Dôsledky tohto princípu nie sú výhradne normatívne. Predovšetkým súčasná právna veda zdôrazňuje interpretačný rozmer tohto princípu.¹⁸⁾ Príkladom sú situácie, v ktorých sa právna veda javí ako nevyrovnaná a medzerovitá. Teória preto poukazuje na potrebu rozumného výkladu, ktorý sa opiera o princípy právneho štátu, základné princípy správneho práva a fungovania verejnej správy.¹⁹⁾ Tento princíp vyžaduje, aby všetky úkony orgánov verejnej správy mali oporu v právnom poriadku, ich obsah bol s ním v súlade a boli účinne vynútiteľné. Namiesto pojmu princíp viazanosti právom sa v slovenskej právnej teórii používa pojem princíp zákonnosti. Toto pomenovanie však neznamená, že by správne orgány boli viazané len všeobecne záväznými právnymi predpismi, ktoré sú zákonmi, ale že zákony schválené parlamentom sú hlavným, originárnym zdrojom právomoci orgánov verejnej správy.²⁰⁾

Označenie patrí skôr do európskeho správneho priestoru, ktorý zdôrazňuje etiku a tradíciu hodnôt správneho systému v Európe. Toto vymedzenie úzko súvisí s právom na dobrú verejnú správu, vymedzeným predovšetkým Odporúčaním CM/Rec (2007) 7 Výboru ministrov členským štátom o dobrej správe. Právo na dobrú verejnú správu vyjadruje povinnosť orgánov verejnej správy konať tak, aby z výkonu verejnej správy mali výhodu subjekty správnoprávnych vzťahov, t.j.nielen vykonávatelia, ale predovšetkým adresáti verejnej správy. Obsah tohto práva veda správneho práva doposiaľ presne nedefinovala. Zahŕňa v sebe množstvo princípov, ktoré vytvárajú výstavbové prvky výkonu verejnej správy. Predovšetkým však toto právo reprezentuje princíp právneho štátu a princíp právnosti.²¹⁾ Uvedené princípy vyjadrujú podriadenosť všetkých subjektov právu, možnosť poznať svoje práva a povinnosti, kontrolu uskutočňovanú nezávislým súdnictvom, povinnosť orgánov verejnej správy konať v súlade so zákonom a vydávať rozhodnutia na základe zákona a v jeho medziach.²²⁾

Efekt tohto práva sa výrazne posilňuje aj prostredníctvom rozhodovacej činnosti Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorý z neho v rámci svojej judikatúry vychádza a precizuje ho. Súd v rámci svojich rozhodnutí súvisiace princípy presadzuje len nepriamo. Je to zapríčinené predovšetkým charakterom práv a slobôd chránených Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktoré nemajú vo väčšine prípadov charakter verejných subjektívnych práv. Súd preto neaplikuje princípy dobrej verejnej správy ako také, ale všeobecné právne princípy (najmä princíp rovnosti, princíp viazanosti právom, princíp proporcionality, ...). Presadzovanie uvedených princípov v členských štátoch Rady Európy zabezpečujú najmä súdy v rámci ústavného a správneho súdnictva. Vychádzajú z nich a konkretizujú ich v rámci svojej rozhodovacej činnosti vo vzťahu k jednotlivým prípadom.²³⁾

Súdna judikatúra považuje záruky ochrany práva na dobrú správu za minimálny štandard rozhodovacej činnosti orgánov verejnej správy. Ak teda aj nastane situácia, v ktorej subjekt verejnej správy disponuje rozhodovacou právomocou, avšak na jeho postup sa nevzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní, správne súdy zdôrazňujú povinnosť aplikovať aspoň záruky ustanovené Rezolúciou Výboru ministrov Rady Európy (77)31 o ochrane jednotlivca v súvislosti s rozhodnutiami správnych orgánov, resp. z Odporúčania CM/Rec (2007)7 Výboru ministrov o dobrej verejnej správe.²⁴⁾

Komplexné vyjadrenie princípov dobrej verejnej správy obsahuje práve Odporúčanie CM/Rec (2007)7 Výboru ministrov o dobrej verejnej správe. Myšlienka o vytvorení Kódexu dobrej verejnej správy, ktorý je súčasťou prílohy tohto odporúčania, vznikla na základe Európskeho kódexu dobrej správnej praxe schváleného Európskym parlamentom 6. septembra 2001. Obsah Kódexu dobrej verejnej správy nevníma právna teória len ako súhrn pravidiel správneho práva hmotného a správneho práva procesného. Dobrá správa predstavuje jeden zo základných predpokladov dobrého vládnutia (good governance), teda ako súhrn právnych pravidiel, princípov organizačnej výstavby, riadenia a dohľadu.²⁵⁾

Toto odporúčanie vyjadruje princíp viazanosti verejnej správy právo vo svojej prvej časti v čl. II, podľa ktorého:

Požiadavku zákazu svojvoľných opatrení vyjadruje čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého Ústava Českej republiky vyjadruje túto požiadavku v čl. 2 ods. 3, v súlade s ktorým ²⁶⁾ Čl. 2 ods. 2 Listiny základných práv a slobôd uvádza, že

Dosahom čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky sa Ústavný súd Slovenskej republiky zaoberá už dve desaťročia.²⁷⁾ Hranice zákazu ľubovôle vymedzuje Ústava Slovenskej republiky. Obyčajné zákony tento príkaz konkretizujú ustanovením pôsobnosti a právomoci orgánom verejnej správy. Významné však je, že Ústava Slovenskej republiky zreteľne odlišuje prípady ukladania povinností zákonom od prípadu ukladania povinností na základe zákona. Rozdiel spočíva v rozlišovaní medzi prípadmi, keď zákon ukladá povinnosti a obmedzenia, a medzi prípadmi, v ktorých povinnosti a obmedzenia vznikajú na základe rozhodnutí štátnych orgánov.²⁸⁾

Judikatúra Ústavného súdu Slovenskej republiky sa spočiatku prevažne sústreďovala na vymedzenie hraníc medzi pôsobnosťou Národnej rady Slovenskej republiky a pôsobnosťou exekutívy. Príkladom bola napríklad situácia, v ktorej Národná rada Slovenskej republiky zákonom odňala vlastnícke právo subjektom územnej samosprávy.²⁹⁾ Týmto spôsobom priamo so zákonom zmenila subjekty vlastníckeho práva. Bez splnenia akýchkoľvek ďalších predpokladov vyhlásila Maticu Slovenskú za vlastníka nehnuteľností a pozbavila vlastníckeho práva tretie osoby (mesto Čadca a mestská časť Bratislava - Staré Mesto). Podľa ústavnej judikatúry však uvedený spôsob napĺňal podstatu a cieľ vyvlastnenia.³⁰⁾ Tento inštitút je pevne zviazaný s ochranou vlastníckeho práva podľa čl. 20 Ústavy Slovenskej republiky. Zákonodarca preto využil metódu reštitúcie, aby priamo zákonom zmenil vlastnícke vzťahy. Prijal zákon bez toho, aby uvážil, že takýmto zákonom sa umožňuje, aby k zmenám vlastníckych vzťahov a reštitúciám dochádzalo bez akéhokoľvek časového a vecného obmedzenia, napriek tomu, že k nútenej zmene vlastníckych vzťahov mohlo dôjsť výlučne za splnenia predpokladov uvedených v čl. 20 ods. 4 ústavy (vyvlastnením), t.j.na základe Ústavy Slovenskej republiky, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.³¹⁾

V právnom štáte vytvárajú právomoci, práva a povinnosti a zákonom upravené postupy orgánov štátu nevyhnutný predpoklad pre ústavnú rovnováhu. Jeho súčasťou je i systém deľby moci na zákonodarnú, výkonnú a