Referendum v ústavnom systéme Španielska

The subject of this paper is an analysis of the institute of in the Spanish constitutional system. The Constitution of Spain regulates several forms of the , including the consultative , referendums on amending the Constitution and various types of regional referendums relating Spanish Autonomous Communities. The paper draws attention, , to several controversial aspects relating mainly the consultative , which are also in the spotlight of Spanish Constitutional Law's doctrine. These controversies are centered mainly on the issue of legally binding force of the consultative results. The analysis is completed by the comparison of selected issues of the institute of in Spain on the one hand and in Slovakia on the other hand. As it will be indicated, some partial issues of Spanish constitutional regulation of the should be inspiring for the Slovak Republic.

Inštitút referenda, tradičný a nepochybne i najznámejší nástroj priamej demokracie, máv novodobých ústavných dejinách Španielska nespochybniteľný význam. Referendombola schválená nielen súčasná Ústava Španielska,¹⁾ ale aj zákon o politickej reforme,²⁾ ktorý predstavoval zásadný legislatívny nástroj umožňujúci prechod od frankistického režimu k demokracii.³⁾ Práve tento režim však v očiach španielskej doktríny inštitút referenda značne skompromitoval, nakoľko bol využívaný ako nástroj legitimácie režimu, najmä v očiach medzinárodného spoločenstva.⁴⁾ Španielske korene referenda sú však oveľa staršie. Po prvý raz sa s týmto inštitútom stretávame už v kráľovskom dekréte z r. 1897, ktorý upravovalautonómne postavenie Kuby a Portorika. Prvé ústavné zakotvenie priniesla Ústava II. Španielskej republiky z r. 1931.⁵⁾ Rovnako dlhú tradíciu má aj vedecké skúmanie referenda. Prvá známa španielska štúdia (r. 1917) onedlho oslávi už storočnicu.⁶⁾

v podmienkach ústavného systému Španielska sa do širšieho povedomia aj v našom geografickom priestore dostalo predovšetkým v súvislosti s nedávnym hlasovaním o nezávislosti Katalánska, ktoré predstavuje jedno zo španielskych autonómnych spoločenstiev (). Predmetné malo byť jedným z prostriedkov smerujúcim k naplneniu tzv. práva na rozhodnutie (), ktoré sa katalánska vláda () snaží dlhodobo presadzovať.⁷⁾ Vyhlásenie katalánskeho referenda,⁸⁾ vrátane jeho právneho základu,⁹⁾ však bolo Ústavným súdom Španielska () označené za protiústavné.¹⁰⁾ Samotný proces, ktorý mal viesť k vykonaniu referenda, bol zastavený už prijatím návrhu na posúdenie ústavnosti Ústavným súdom, a to 29. septembra 2014.¹¹⁾ Dôsledkom uvedených udalostí napokon bolo to, že na území Katalánska sa 9. novembra 2014 konalo len nezáväzné hlasovanie označené samotnými katalánskymi orgánmi ako "Participatívny proces o politickej budúcnosti Katalánska" ().¹²⁾ V prípade, ak by mali katalánske orgány aj naďalej záujem o vyhlásenie referenda o otázke nezávislosti, museli by dospieť k dohode s ústrednou vládou Španielska.¹³⁾ Ako si totiž ešte priblížime v ďalších častiach príspevku, je to práve ústredná vláda (), osobitne jej predseda, ktorý zohráva pri procese vyhlásenia ústavne konformného referenda kľúčovú úlohu.

Predmetom nášho príspevku však nebude podrobná analýza katalánskeho referenda či polemizovanie so závermi španielskeho ústavného súdu. Túto úlohu prenecháme tamojšej ústavnoprávnej doktríne. Cieľom príspevku je skôr v stručnosti priblížiť slovenskému čitateľovi to, ako ústavný systém Španielska chápe inštitút referenda a aké jeho jednotlivé podoby predpokladá. Výklad bude miestami doplnený aj o komparáciou s úpravou referenda v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky, pre ktorý, ako ešte vyplynie z ďalšieho textu, môže byť španielska ústavná úprava, aspoň v niektorých veciach, inšpiratívna.

Ako sme už naznačili v úvode, Ústava Španielska inštitút referenda upravuje a predpokladá, a to hneď vo viacerých podobách (). Ide o nasledujúce podoby referenda:

Pôvodný návrh Ústavy však počítal aj s ďalšou podobou referenda, ktorá sa však napokon do schváleného ústavného textu nedostala. Išlo o tzv. legislatívne (). Podstata tejto podoby referenda mala spočíva v schvaľovaní návrhov zákonov, ktoré už boli prijaté v parlamente. Okrem ratifikácie novoprijatých zákonov tento návrh predpokladal aj možnosť hlasovania o derogácii už platných zákonov. Legislatívne mal na návrh predsedu vlády vyhlasovať kráľ, a to na základe predchádzajúcej iniciatívy niektorej z parlamentných komôr. V prípade referenda, ktorého predmetom by bola derogácia už platného zákona, mala možnosť iniciatívy patriť aj skupine najmenej 750 000 voličov.¹⁴⁾

predstavuje jeden zo spôsobov, akým môžu občania Španielska realizovať Ústavou garantované právo zúčastňovať sa na verejných záležitostiach (). Článok 23 ods. 1, podobne ako napr. aj čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky,¹⁵⁾ totiž nielen právo zúčastňovať sa verejných záležitostiach garantuje, ale upravuje aj spôsoby, akým môžu občania toto právo realizovať. Okrem realizácie prostredníctvom slobodne zvolených zástupcov Ústava Španielska predpokladá aj priamy spôsob. Nástrojom umožňujúcim priamy spôsob realizácie tohto ústavného práva je nepochybne aj inštitút referenda. Na inštitút referenda možno v podmienkach ústavného systému Španielska nazerať taktiež aj cez prizmu ustanovenia čl. 9 ods. 2 Ústavy. To zakotvuje princíp, podľa ktorého verejná moc má uľahčiť participáciu všetkých občanov na politickom, kultúrnom a sociálnom živote.

Význam a podstatu inštitútu referenda v minulosti vymedzil aj Ústavný súd Španielska. Ten v jednom zo svojich rozhodnutí¹⁶⁾ charakterizoval ako nástroj priamej politickej účasti, resp. ako podobu ľudovej konzultácie (). Súčasne však uviedol, že v referende nerozhoduje akýkoľvek kolektív osôb o akejkoľvek záležitosti verejného záujmu a ani akýmkoľvek spôsobom. Ústavný súd podčiarkol, že rozhodovanie v referende prináleží volebnému elektorátu, ktorý prostredníctvom referenda rozhoduje o verejných záležitostiach predpokladaných v čl. 23 Ústavy. Dodal, že možnovykonať len ustanoveným spôsobom. Ústavný súd v predmetnom rozhodnutí pripustil vykonanie len tých podôb referenda, ktoré Ústava výslovne predvída a upravuje. Nepripustil tak rozširovanie tohto inštitútu prostredníctvom tzv. implicitných kompetencií.¹⁷⁾

Pokiaľ ide o samotný proces vyhlásenia referenda, ten je v základných črtách rovnaký bez ohľadu na jeho podobu. Na niektoré odlišnosti poukážeme v častiach príspevku venovaných jednotlivým podobám španielskeho referenda. Ústavná úprava procesu vyhlásenia referenda je však veľmi stručná. Podrobnejší je v tomto smere organický zákon¹⁸⁾ o referende,¹⁹⁾ ktorý predstavuje realizáciu ústavnej blanketovej normy obsiahnutej v čl. 92 ods. 3. V zmysle tejto "". Citovaný organický zákon upravuje nielen samotný proces vyhlásenia referenda, ale napr. aj obsah právneho aktu, ktorým sa vyhlasuje, ako aj zabezpečenie jeho publicity.

Vyhlasovanie referenda prináleží kráľovi ako hlave štátu, čo zakotvuje priamoÚstava v čl. 62 písm. c). Z formálneho hľadiska ide o tzv. kráľovský dekrét (). Kráľ však môže v zmysle citovaného ustanovenia vyhlásiť len také , ktoré Ústava predpokladá. Postavenie kráľa v celom procese vyhlasovania referenda teda možno označiť ako formálne. Z materiálneho hľadiska je totiž rozhodujúcim orgánom vláda, osobitne jej predseda, ktorý za vyhlásenie referenda zodpovedá.²⁰⁾ Každý akt kráľa, okrem niekoľkých výnimiek, musí byť totiž v zmysle čl. 56 ods. 3Ústavy kontrasignovaný (). Kontrasignácia je v zmysle citovaného ustanovenia pre platnosť dotknutého aktu.²¹⁾ V prípade aktu spočívajúceho vo vyhlásení referenda je kontrasignujúcim subjektom priamo predseda vlády.²²⁾ Kontrasignácia však nepredstavuje jediný inštitút, ktorý postavenie hlavy štátu vo vzťahu k vyhlasovaniu referenda z materiálneho hľadiska obmedzuje. Akékoľvek totiž musí byť, pred jeho vyhlásením, v zmysle čl. 3 organického zákona o referende, autorizované vládou. Návrh na autorizáciu vláde predkladá jej predseda.Výnimkou, ktorú predpokladá aj citovaný organický zákon, je prípad, ak Ústava autorizovanie vyhlásenia referenda zveruje priamo Kongresu, t.j. dolnej komore španielskych .²³⁾ To je v zmysle jej čl. 92 ods. 2 prípad tzv. konzultatívneho referenda.

Vo všeobecnosti možno konštatovať, že iniciatíva smerujúca k vyhláseniu referenda musí v podmienkach ústavného systému Španielska prísť z prostredia orgánov verejnej moci, t.j. buď z prostredia vlády, čo je všeobecné pravidlo, alebo z prostredia , čo platí v prípade referenda o zmene Ústavy. Zaujímavosťou teda je skutočnosť, že Ústava Španielska nepredpokladá iniciovanie referenda priamo občanmi, napr. v podobe právne relevantnej petície podporenej určeným počtom podpisov, ako je to napr. v prípade Slovenskej republiky.²⁴⁾

Nemenej dôležitou otázkou spojenou s inštitútom referenda je i to, kto má v referende právo hlasovať. Na túto otázku však Ústava Španielska nedáva výslovnú odpoveď. Na jej zodpovedanie je preto potrebné uplatniť systematický výklad Ústavy, organického zákona o referende a organického zákona o všeobecnom volebnom režime.²⁵⁾ Posledný z menovaných vo všeobecnej rovine upravuje pravidlá volebného procesu vrátane podmienok aktívneho volebného práva. Samotný organický zákon o referende upravuje len princípy volebného práva, ktoré musia byť rešpektované aj v prípade hlasovania v referende. Volebné právo má byť všeobecné, slobodné, rovné, priame a vykonané tajným hlasovaním.²⁶⁾ Ďalšie podmienky určuje organický zákon o všeobecnom volebnom režime, na ktorý odkazuje čl. 11 organického zákona o referende. Aktívne volebné právo () v zmysle jeho čl. 2 ods. 1 patrí plnoletým Španielom (). Je zaujímavosťou, že tento zákon vekovú hranicu číselne nestanovuje. Vek plnoletosti je totiž upravený priamo v čl. 12 Ústavy. Právo hlasovať v referende však nepatrí všetkým plnoletým obyvateľom Španielska. Patrí len štátnym občanom Španielska, čo možno vyvodiť predovšetkým z ústavných ustanovení čl. 23 a čl. 92, ktoré používajú pojem občania (). Záverom teda možno konštatovať, že právo hlasovať patrí občanom Španielska, ktorý dovŕšili vek 18 rokov. Hlasovanie je právom občanov, nemá povahu povinnosti. Prípadne prekážky vo výkone práva hlasovať podrobne upravuje už spomínaný organický zákon o všeobecnom volebnom režime.²⁷⁾

nemožno vykonať za akýchkoľvek okolností. Ústava totiž predpokladá prípady, keď so zreteľom na mimoriadne situácie vykonať nemožno. Ide o výnimočný stav () a stav obliehania ().²⁸⁾ Žiadne sa počas platnosti niektorého z uvedených stavov, a to ani 90 dní po ich ukončení, vykonať nesmie. Ak už však vyhlásené bolo, sa jeho vykonanie suspenduje a neskôr musí byť opätovne vyhlásené.²⁹⁾ Organický zákon o referende ďalej vylučuje vykonanie referenda aj v čase volieb. Výnimkou je však o zmene Ústavy.³⁰⁾ Žiadne iné sa nemôže vykonať v čase vymedzenom 90 dňami pred a 90 dňami po uskutočnení volieb. Prekážkou sú tak voľby parlamentné, ako aj akékoľvek miestne voľby. Prekážkou na vykonanie referenda je aj skutočnosť, že v uvedenom časovom intervale sa už má vykonať iné . Aj v tomto prípade platí, že ak už bolo raz , ktoré sa má konať v dotknutom čase, vyhlásené, sa jeho vykonanie suspenduje a následne musí byť opätovne vyhlásené.

Okrem štyroch podôb referenda, ktoré sme vymenovali v úvode tejto časti, možno v Ústave nájsť zmienku ešte prinajmenšom o jednom referende. Ide o , ktoré by sa malo uskutočniť na území autonómneho spoločenstva a ktorého predmetom by mali byť otázky miestneho charakteru. Tento predpoklad možno vyvodiť z ustanovenia čl. 149 ods. 1 bodu 32 Ústavy. Článok 149 ods. 1 totiž v nadväznosti na úpravu postavenia a kompetencií autonómnych spoločenstiev vypočítava tie kompetencie, ktoré patria výlučne štátu (), t.j. Španielsku ako celku. Citované ustanovenie uvádza, že medzi výlučné kompetencie štátu patrí aj autorizácia vyhlásenia tzv. ľudovej konzultácie prostredníctvom referenda (). Z tohto ustanovenia tak možno vyvodiť prípustnosť konania aj iného referenda ako sú štyri jeho podoby, ktoré sme vymenovali a ktorým sa osobitne budeme venovať v nasledujúcich častiach príspevku. Avšak akékoľvek miestne môže byť vyhlásené len so súhlasom štátu, po jeho autorizácii vládou.

však nepredstavuje jediný nástroj priamej demokracie, ktorý Ústava Španielska predvída. Nachádzame v nej aj ďalšie nástroje, akým je napríklad ľudová (legislatívna) iniciatíva (), ktorá je predpokladaná v čl. 87 ods. 3. V prípade tohto nástroja priamej demokracie, na rozdiel od referenda, nejde o hlasovanie s decizívnym charakterom. Naopak, výsledkom hlasovania je len návrh na prijatie zákona, ktorý je adresovaný .³¹⁾

Prvou z podôb referenda, ktorú Ústava Španielska upravuje, je tzv. konzultatívne . Článok 92 ods. 1 uvádza, že "". Z citovaného ustanovenia vyplýva, že predmetnom konzultatívneho referenda môže byť akákoľvek otázka politického života, ktorej význam spĺňa adjektívum "osobitný" (""). Malo by teda ísť o otázky, ktorých význam má celospoločenský či celoštátny dosah. Pokiaľ ide o negatívne vymedzenie predmetu tohto referenda, Ústava ani len demonštratívne nevypočítava otázky, ktoré by predmetom referenda byť nemali. Ústava Španielska tak napr. neustanovuje, že predmetom referenda by nemali byť otázky spojené so základnými právami a slobodami, ako je to známe aj z prostredia ústavného systému Slovenskej republiky.³²⁾

Absenciu podrobnejšieho vymedzenia predmetu referenda predpokladaného v čl. 92 Ústavy, a to predovšetkým v organickom zákone o referende,³³⁾ ktorý by v zmysle ústavnej blanketovej normy (čl. 92 ods. 3) mal upravovať podrobnosti o jednotlivých podobách referenda, si všíma aj španielska doktrína. Zhoda však panuje v t