Rozhodnutie a opatrenie orgánu verejnej správy a ich súdny prieskum

The Administrative Judicial Rules, effective since July 1, 2016, has dramatically changed administrative judiciary in the Slovak Republic. The new procedural rules for courts established new legal institutes while amending customary institutes. The article deals with two key legal institutes of judicial rewiew in public administration - those of decision and measure, both rendered by administrative authorities. Administrative decision is examined by court if it established, modified, revoked or declared rights and obligations of natural persons or legal entities, or by which the rights and interests protected by law, or duties of natural persons or legal entities may be directly affected. Administrative measure is subject to judicial review if the rights and interests protected by law or duties of natural persons or legal entities may be directly affected by it. The author of this paper define the relationship between administrative decision and administrative measure. The author tries to define the words "decision" and "measure" theoretically, demonstrating examples of "decisions" and "measures", that are in compliance with the new Administrative Judicial Rules. Defining the nature, the differences and relationship of administrative decision and administrative measure is essential both for a successful administrative action and for ensuring uniformity in judicial deciding as well as legal certainty for individual natural persons and legal entities as for what rights were violated by administrative authority.

Zákon č.162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len Správny súdny poriadok), prijatý ako súčasť rekodifikácie troch procesných súdnych kódexov, nahradil od 1.7.2016 dovtedy účinnú právnu úpravu zákona č. 99/1963 Zb. Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej len Občiansky súdny poriadok). Prináša rozsiahle zmeny súdnej kontroly správnych aktov, tzv. správneho súdnictva. Jednou z nich je prieskum ďalších druhov rozhodnutí orgánov verejnej správy, ktoré do 1.7.2016 nepodliehali súdnemu prieskumu, ale aj individuálnych opatrení orgánov verejnej správy, ak sa nimi zasahuje do subjektívnych práv jednotlivcov. Ak chceme, aby správne súdy poskytovali účinnú ochranu dotknutých práv fyzických, ako aj právnických osôb, je nevyhnutné zadefinovať základné pojmy súdneho prieskumu.

Cieľom tohto článku je podrobná teoretická analýza pojmov "rozhodnutie orgánu verejnej správy" a "opatrenie orgánu verejnej správy" ako základných predmetov súdneho prieskumu v súlade so všeobecnou definíciou uvedenou v správnom súdnom poriadku a následný rozbor konkrétnych typov rozhodnutí a opatrení, ktoré sú preskúmateľné správnym súdom.

Externá kontrola verejnej správy je fundamentálnou súčasťou právneho štátu. Vychádza zo základného princípu demokracie, v ktorého zmysle: ¹⁾ V zmysle tohto princípu musí byť verejná správa ako prejav výkonnej moci v štáte podriadená kontrolným mechanizmom zo strany súdnej moci.

Súdny prieskum správnych aktov má právny základ v ústavnom zákone č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších zmien (ďalej len Ústava SR). Právomoc súdov preskúmavať akty vydané orgánmi verejnej správy je daná v čl. 142 ods. 1 Ústavy SR, druhá veta:

Fyzické a právnické osoby ako adresáti verejnomocenských oprávnení orgánov verejnej správy musia mať možnosť domáhať sa súdneho prieskumu správnych aktov a činnosti správneho orgánu, ak došlo k porušeniu ich subjektívnych práv.

Oprávnenie účastníka konania domáhať sa ochrany svojich subjektívnych práv, ak sa domnieva, že došlo k ich porušeniu zo strany správneho orgánu pri výkone jeho činností, možno uplatniť prostredníctvom správnej žaloby. Právna úprava Občianskeho súdneho poriadku umožňovala súdny prieskum rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy (vrátane nečinnosti), ako aj súdnu ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy. Nová právna úprava Správneho súdneho poriadku rozširuje prieskum rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy o prieskum individuálnych opatrení vydávaných orgánmi verejnej správy. Prieskum nezákonného zásahu, ako aj kontrola nečinnosti orgánov verejnej správy zostali zachované. Súdny prieskum rozhodnutí bol rozšírený o rozhodnutia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej a poriadkovej povahy, ak by mohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania.³⁾

Úvodné ustanovenia Správneho súdneho poriadku definujú základný účel správneho súdnictva, t.j. ochranu subjektívnych práv fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy, ako aj všeobecné základné podmienky súdneho prieskumu. Podľa ustanovenia § 2 ods. 2 Správneho súdneho poriadku: Správny súdny poriadok na rozdiel od predchádzajúcej právnej úpravy Občianskeho súdneho poriadku⁴⁾ dôsledne rozlišuje pojmy rozhodnutie a opatrenie orgánu verejnej správy.⁵⁾

Normy správneho práva upravujú právne vzťahy vyskytujúce sa v rôznych oblastiach verejnej správy, ako aj množstvo inštitútov a činností vykonávaných orgánmi verejnej správy, ktoré je náročné presne identifikovať a kategorizovať. Právo účastníka konania domáhať sa svojho porušeného práva predpokladá správnu kvalifikáciu právneho inštitútu, t.j. podanie tomu zodpovedajúcej správnej žaloby. V opačnom prípade bude uplatnenie súdnej ochrany neúspešné.

Pojem "rozhodnutie orgánu verejnej správy" je stabilnou súčasťou právnych predpisov a je aj podrobne rozobratý v odborných textoch. Som toho názoru, že pojmu "opatrenie orgánu verejnej správy" dosiaľ nebola venovaná náležitá pozornosť. Javí sa potreba bližšie špecifikovať tento inštitút, ktorý je v činnosti orgánov verejnej správy nepochopený. Je otázne, či je tento stav dôsledkom nedostatočnej legislatívy alebo nesprávnej aplikácie predmetného inštitútu zo strany orgánov verejnej správy.

Rozhodnutie je pojem, s ktorým sa možno stretnúť v rôznych oblastiach spoločenského života. Základný význam slova rozhodnutie vo všeobecnom zmysle možno nájsť napr. v Slovníku slovenského jazyka III (PR).⁶⁾

je:

V prvom význame chápeme rozhodnutie ako definitívny výsledok určitého rozhodovacieho procesu, ktorému predchádzal určitý spor, konflikt, prípadne diskusia medzi viacerými osobami (minimálne dvoma). V druhom význame rozumieme rovnako výsledok určitého rozhodovacieho procesu jednotlivca, ktorému nemusí predchádzať konflikt. Jednotlivec si vyberá z viacerých možností tú najprijateľnejšiu. Výsledkom je rozhodnutie ako definitívna voľba, odhodlanie niečo vykonať.

Pojem rozhodnutie v právnom význame môžeme nájsť v odborných právnických slovníkoch.

Právnický slovník zužuje význam pojmu rozhodnutie na autoritatívny výrok orgánu alebo subjektu (môže ísť o subjekt/orgán štátny alebo verejnej správy - nemôže ísť o súkromnoprávny subjekt, iba o verejnoprávny - uznaný štátnou mocou, pretože ten by nedisponoval autoritatívnou právomocou), ktorým sa upravujú spoločenské pomery a spoločenské vzťahy. Demonštratívne poukazuje na najčastejšie vydávané rozhodnutia štátnych orgánov (riešenie sporu, ukladanie sankcie a pod.), ale aj na fakt, že v správnom konaní existujú špecifické formy rozhodovacích procesov, ktoré majú svoj špecifický názov.

Vydanie rozhodnutia ako individuálneho správneho aktu predstavuje posledné štádium aplikácie práva. Terminológia legislatívy i teórie procesného práva nie je v tejto oblasti jednotná.

Ak by sme sa chceli na pojem rozhodnutie vydané v správnom konaní pozrieť z pohľadu teórie práva, je potrebné skúmať ho z hľadiska vzťahu k pojmu individuálny právny akt. Dojčák charakterizuje rozhodnutie ako druh individuálneho právneho aktu, resp. aktu aplikácie práva, ktorý sa definuje ako osobitný spôsob individualizácie všeobecne záväznej právnej normy na jedinečný prípad a konkrétne určené subjekty, ktorých výhradne sa tento právny akt týka. Obdobne ako Dojčák chápe pojem individuálny právny akt aj Prusák.

Spomínaní autori chápu rozhodnutie ako druh aktu aplikácie práva, obdobne ako rozsudok, uznesenie, opatrenie. Všetky výsledky rozhodovacej činnosti správnych orgánov, ktoré môžu mať svoje špecifické názvy, súhrnne označujema ako individuálny právny akt. Jedným, aj keď asi najvýraznejším, je rozhodnutie.

Na potreby správneho súdnictva je nevyhnutné administratívne vymedzenie pojmu rozhodnutia vydaného v správnom konaní. Aktuálne platný a účinný zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) v znení neskorších zmien (ďalej len Správny poriadok) legálnu definíciu pojmu rozhodnutie na účely správneho konania neobsahuje.

Čiastočne ho nahrádza teória správneho práva. Podľa Košičiarovej ide o ¹⁰⁾

Podľa Sobiharda ide o Zdôrazňuje význam rozhodnutia ako najvýznamnejšieho štádia správneho konania, v ktorom je obsiahnutý základný účel a zmysel celého procesu.

Vrabko definuje rozhodnutie ako individuálny správny akt - výsledok rozhodovacích procesov vo verejnej správe. Táto definícia rozširuje pôsobnosť rozhodnutia o účinky vo vzťahu k právnemu stavu správneho orgánu, ktorý dané rozhodnutie vydal. Od okamihu vydania rozhodnutia je ním samotný orgán viazaný. Nemôže ho svojvoľne zmeniť ani zrušiť okrem zákonom stanovených prípadov.

Všetky citované definície rozhodnutia vydaného v správnom konaní sa v zásade zhodujú. Rozhodnutie je individuálny správny akt ako výsledok rozhodovacieho procesu, ktorý prebieha vo všetkých oblastiach verejnej správy. Právom striktne determinovaným procesným postupom sa ním zasahuje do individuálnych práv a povinností fyzických osôb, právnických osôb, ale aj samotného správneho orgánu, čím dochádza k subsumovaniu konkrétnej reálnej situácie pod všeobecnú normu obsiahnutú v zákone¹³⁾.

Správny súdny poriadok, ktorý účinnosťou od 1.7.2016 nahrádza doterajší Občiansky súdny poriadok, vymedzuje v § 3 ods. 1 písm. b) rozhodnutie orgánu verejnej správy ako Na porovnanie, zhodnú definíciu rozhodnutia obsahuje aj § 21 ods. 3 písm. b) zákona č.153/2001 Z.z. o prokuratúre v znení neskorších zmien (ďalej len zákon o prokuratúre).

Definícia zahŕňa kombináciu formálnomateriálneho a čisto materiálneho vymedzenia rozhodnutia. Pod formálnomateriálnym vymedzením pojmu rozhodnutie orgánu verejnej správy možno rozumieť správny akt, ktorý je formálne označený ako "rozhodnutie" a z obsahovej stránky zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnost