Sloboda pohybu a pobytu v poľskom práve

"Sloboda spočíva v tom, že sa môže robiť všetko, čo neškodí inému." 
 
Deklarácia ľudských a občianskych práv z roku 1789 

Autor sa v článku zaoberá problematikou podstatnej a ústavnej koncepcie slobody pohybu a pobytu v poľskom práve, čo je predmetom tejto slobody, kto je subjektom a kde sú hranice a obmedzenia slobody pohybu a pobytu z hľadiska poľského a európskeho práva a judikatúry.

Spomedzi niekoľkých slobôd chápaných ako "možnosť konať podľa vlastnej vôle zainteresovanej osoby, a teda aj možnosť voľby rôzneho postupu"¹⁾ možno zvýrazniť slobodu pohybu.²⁾ V súlade s prijatou koncepciou Krysztofa Wojtyczka môžeme povedať, že sloboda pohybu je slobodou na faktickej úrovni. Znamená to, že subjekt má právo formovať svoje správanie v súlade s voľbou, ktorú sám vykoná, bez vonkajších prekážok.³⁾ Rôzne štáty ju predpokladajú vo svojich ústavách, nachádza sa napr. v čl. 27 Ústavy Ruska, v čl. 30 Ústavy Ukrajiny, v čl. 23 Ústavy SR, v čl. 11 nemeckej ústavy, v čl. 16 Ústavy Švajčiarska, v čl. 19 Ústavy Španielskeho kráľovstva alebo v čl. 14 Listiny základných práv a slobôd v Českej republike,⁴⁾ či v čl. 16 Ústavy Talianska. V Spojených štátoch amerických takisto vystupuje sloboda pohybu ako podstatný prvok ľudských práv a slobôd, ktorý sa odvodzuje zo 14. dodatku k ústave a spája sa s federálnym občianstvom.⁵⁾

Na začiatku by sme sa mali zamyslieť nad tým, či podľa poľského práva je sloboda pohybu právom, či - ako sa často vo vyjadrovaní používa - naozaj tou "slobodou pohybu": Z faktického hľadiska je potrebné prikloniť sa k opisu "slobody". So slobodou sa spájajú dve základné črty: zákaz ingerencie do slobody, ako aj sloboda neobmedzeného užívania slobody. Ústavodarca v súčasnosti už v ústave pripúšťa v otázke slobodného pohybu osôb možnosť obmedzenia tejto slobody pomocou zákonov. Príkladom takéhoto obmedzenia môže byť povinnosť prihlásiť sa na prechodný alebo trvalý pobyt, nariadený zákonodarcom na základe predpisov zakotvených v zákone z 10. apríla 1974 o evidencii obyvateľov a osobných dokladov. Navyše, sloboda dáva subjektu určité kompetencie. Samozrejme, poľský obyvateľ má právo slobodne sa pohybovať po území svojho štátu. Ale či vždy a všade? Zákonodarca obmedzuje všeobecnú dostupnosť na uvedené miesta (napr. budovy), obmedzujúc počet osôb oprávnených vstúpiť na ne, ako aj stanovuje povinnosť prihlásiť sa pri dlhšom pobyte na určitom mieste. Z tohto dôvodu možno len ťažko jednoznačne súhlasiť s tým, že sloboda pohybu je klasickou slobodou alebo právom slobody. Štát je povinný garantovať obyvateľom možnosť užívania slobody pohybu, ale zároveň stanovuje jej subjektom určité obmedzenia (napr. odvolávajúc sa na verejné nebezpečenstvo v súvislosti s obmedzeným počtom miest na verejných podujatiach ako napr. futbalový zápas alebo koncert hudobných skupín. Prijímajúc z právneho hľadiska pozitívny aspekt slobody pohybu, ktorým je potrebné rozumieť právo subjektu na slobodné formovanie svojho správania v danej sfére prostredníctvom aktivity alebo zdržania sa, môžeme súhlasiť, že táto črta je v podstate splnená.⁶⁾ Berúc do úvahy možnosť (z ktorej v konečnom dôsledku čerpá štát) ingerencie štátu do tejto slobody, ťažko možno hovoriť o negatívnom aspekte realizovania slobody pohybu chápanej ako záväzok zdržania sa ingerencií v tejto oblasti vyhradenej subjektu, zaväzujúcich štát a iné subjekty (inak povedané - záväzok neprekážať subjektu).⁷⁾ V tejto otázke sa teda sloboda pohybu približuje "právu", napr. vlastníckemu právu, pre ktoré zákonodarca takisto stanovuje možnosť ingerencie a obmedzenia. Možno pozorovať, že v zahraničnej literatúre z oblasti medzinárodného práva dominuje pojem "právo na slobodný pohyb", a nie "sloboda pohybu". Podobne k tejto otázke sa prikláňa aj časť poľských autorov.⁸⁾ Berúc do úvahy aspekt racionálneho konania zákonodarcu, ako aj rozhodnutie Ústavného tribunálu PR, o ktorom budeme hovoriť ďalej, je potrebné predsa len zostať pri pojme "sloboda". Takisto z pohľadu spoločenských vied je možnosť pohybu niečím pôvodným, čo je nám prirodzené, o čom stále svedčia živé tradície mnohých kočovných národov alebo nie tak dávno zvyk zmeny miesta pobytu rómskou populáciou (taktiež v Poľsku). "Primárnosť" slobody pohybu vyplýva aj z toho, že stanovuje determinant pre iné slobody, napr. slobodu zhromažďovania, združovania. Preto sa v ďalšej časti článku budeme pridržiavať aspektu slobody, používajúc pojem "sloboda" vo vzťahu k možnosti pohybu.

Najprv by sme chceli poukázať na špecifickosť "slobody pohybu", ktorá je determinovaná nielen prostredníctvom ústavnej a zákonnej úpravy, ale aj medzinárodným právom, teda aj právom Európskeho spoločenstva, ktorého je členom aj Poľsko. Túto problematiku rozoberieme tak z pohľadu medzinárodného práva, ako aj následne zvýrazniť poľský pohľad zohľadňujúci ústavnú úpravu, ako aj príslušnú judikatúru.

Sloboda pohybu (zámenne nazývaná aj slobodou premiestňovania sa za predpokladu, že oba pojmy poukazujú na slobodnú, neobmedzenú zmenu miesta pobytu subjektu) bola medzinárodným právom upravená v dvoch aspektoch: ako možnosť pohybu medzi hranicami vlastného štátu (vnútorný rozmer), ale aj ako možnosť opustiť ho, vrátiť sa naspäť, ako aj usadiť sa na ňom (rozmer vonkajší).⁹⁾ Táto sloboda je jednou zo základných ľudských slobôd, ale garantovaná je len osobám, ktoré sa legálne zdržiavajú na území štátu.¹⁰⁾ Všeobecná deklarácia ľudských práv prijatá 10. decembra 1948 opísala, ako je potrebné chápať túto slobodu. Čl. 13 ods. 1 Deklarácie hovorí, že každý človek má právo slobodne sa pohybovať, zvoliť si miesto pobytu v rámci hraníc daného štátu.¹¹⁾ Navyše, každej ľudskej bytosti priznáva právo opustiť akýkoľvek kraj, vrátane svojho vlastného, a vrátiť sa doň naspäť. Táto sloboda teda vo svetle medzinárodného práva, podobne ako i v Poľsku, prináleží výlučne každej fyzickej osobe. Je potrebné pritom upozorniť, že čl. 29 Deklarácie predpokladá možnosť stanovenia obmedzení v oblasti práv a slobôd. Je to možné len vtedy, ak obmedzenia boli stanovené zákonom, a to len s cieľom zabezpečenia ochrany práv a slobôd iných, ochrany morálky, verejného poriadku a všeobecného blahobytu v demokratickej spoločnosti, či zabránenia konaniu, ktoré by bolo v rozpore s cieľmi a zásadami Organizácie spojených národov. Podrobnejšie bola otázka slobody pohybu zakotvená v Medzinárodnom pakte občianskych a politických práv, v ktorého článku 12 sa hovorí:

Pre Európu je najdôležitejším dokumentom Európsky dohovor o ochrane základných práv a slobôd prijatý Európskou radou 4. novembra 1950.¹³⁾ V prvotnom texte tohto dokumentu nebola právne upravená sloboda pohybu. Až po schválení štvrtého protokolu (16. augusta 1963) nastala v tejto oblasti zmena. Čl. 2 štvrtého protokolu stanovuje, že každý, kto sa právoplatne zdržiava na území niektorého štátu, má na tomto území právo slobody pohybu a slobody zvoliť si miesto pobytu, taktiež môže slobodne opustiť ktorúkoľvek krajinu, aj svoju vlastnú. Navyše, obmedzenia sa nemôžu uvaliť na výkon týchto práv okrem takých, ktoré ustanovuje zákon a sú nevyhnutné v demokratickej spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, udržania verejného poriadku, predchádzania zločinnosti, ochrany zdravia alebo morálky, alebo ochrany práv a slobôd iných. Teda obmedzenie slobody pohybu musí mať legálny charakter a musí sa tým realizovať niektorý z uvedených cieľov. Čl. 2 ods. 4 Protokolu stanovuje, že tieto práva môžu v určitých oblastiach podliehať obmedzeniam ustanoveným podľa zákona a odôvodneným v demokratickej spoločnosti verejným záujmom. Navyše, v čl. 3 tohto Protokolu je obsiahnutý zákaz násilného vyhnania obyvateľa zo svojho kraja, a to individuálne i skupinovo, a taktiež právo vstupu na územie svojho kraja. Naproti tomu voči cudzincom je zakázané skupinové vypovedanie zo štátu. Podľa viacerých ústavných právnikov¹⁴⁾ je práve európska regulácia slobody pohybu najviac zrozumiteľná a precízna. Pakt aj Európsky dohovor pripúšťajú možnosť obmedzenia práv, teda aj slobody pohybu. Najčastejšie je to možné v takých situáciách, ako je stav vojny, v čase mimoriadnych okolností, ako aj počas epidémií, atď. Istým obmedzením slobody pohybu je požiadavka mať so sebou preukaz na preukázanie osobnej totožnosti. Táto povinnosť vyplýva z medzinárodných zmlúv, ako aj zákonných úprav štátov, ktoré to zakotvili vo svojom právnom poriadku. V kontexte protokolu M. A. Nowicki pozoruje, že právo slobodného pohybu je potrebné odlíšiť od práva slobody garantovanej v čl. 5 ods. 1 Európskeho dohovoru.¹⁵⁾

Právne základy slobody pohybu osôb a zvlášť zamestnancov boli umiestnené v primárnom práve (traktáty o založení jednotlivých spoločností, Európskej únie, ako aj tie neskoršie), ako aj v spoločnom sekundárnom práve Európskej únie (smernice, rozhodnutia, odporúčania a názory). Otázka slobody pohybu je taktiež predmetom medzinárodných zmlúv, ktorých stranami sú aj Európske spoločenstvá. Nepochybne, podstatný vplyv na rozvoj spoločného práva, teda aj práva, o ktorom hovoríme v tomto článku, mali aj rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva. V oblasti slobody pohybu sa spočiatku kládol veľký dôraz na osobitnú skupinu, a to pracovníkov. Čl. 39 ods. 1 ZoZES hovorí: "Zabezpečí sa voľný pohyb pracovníkov v rámci Spoločenstva.".¹⁶⁾ Navyše, táto zmluva zakotvuje, že táto sloboda zahŕňa zrušenie akejkoľvek diskriminácie pracovníkov členských štátov na základe štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o zamestnanie, odmenu za prácu a ostatné pracovné podmienky (čl. 39 ods. 2 ZoZES). Ostatné otázky dotýkajúce sa slobody pohybu pracovníkov sú upravené v čl. 39-42 ZoZES. V súčasnosti má sloboda pohybu dvojaký rozmer: dotýka sa otázok technicko-praktických spojených s prekračovaním hraníc alebo v spojení so zásadou nediskriminácie vyplývajúcej z čl. 12 ZoZES.

Okrem primárneho práva existujú nariadenia Rady Európskych spoločenstiev určujúce vývoj slobody pohybu.. Medzi také, ktoré sa venujú vývoju slobody pohybu, patria okrem i