Smernica ako prameň práva (právna povaha, štruktúra a preberanie členským štátom)

Autor sa v predloženej analýze zaoberá právnou povahou smernice ako výsledku normotvorby zákonodarcu Európskej únie, jej štruktúrou ako aj niektorými špecifickými vlastnosťami, ktoré majú vplyv na preberanie normy obsiahnutej v smernici do právneho poriadku členského štátu.

Zrejme ani laika netreba presviedčať o význame a úlohách práva v spoločnosti, ktoré sú skôr notoricky známe. Právnik s klasickým vzdelaním by možno dokonca zacitoval klasika: - Kde je spoločnosť, tam je právo. Menej známy je však proces vzniku práva - normotvorba, teoretické prístupy k normotvorbe, ako aj jej problémy. Vzhľadom na význam práva pre ľudský život je dôležité zaoberať sa jeho podstatou, ako aj procesom jeho vzniku, ktorý ovplyvňuje kvalitu práva. Ak dochádza k rozkladu zákonodarstva, stráca sa rešpekt k zachovávaniu práva, nestačí sa ustáliť jeho interpretácia a právo prestáva pôsobiť ako významný faktor integrácie spoločnosti.¹⁾ Autori publikácie Teória a prax legislatívy upozorňujú na neuveriteľnú živosť myšlienky rímskeho klasika Tacita Osobitne dôrazne je potrebné vnímať integračnú funkciu v prípade práva Európskej únie³⁾ a s osobitnou pozornosťou postupovať pri normotvorbe dotknutej právom Európskej únie.

Po vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie začali byť slovenskí legislativci vystavení celej škále legislatívnych problémov. Autonómia slovenského zákonodarcu/ normotvorcu a legislatívca je vstupom do Európskej únie zásadným spôsobom obmedzená. Dlhoročné skúsenosti doterajšej legislatívnej praxe sa ukazujú ako nedostatočné, pretože previazanie právneho poriadku Slovenskej republiky s právnym poriadkom Európskej únie je spojené s množstvom nových koncepčných legislatívnych a legislatívno-technických otázok, častokrát spojených s významnými právnoaplikačnými konotáciami.

Pre prácu normotvorcu, ako aj použitie niektorých noriem Európskej únie v aplikačnej praxi je nevyhnutné zaoberať sa špecifickou povahou, štruktúrou a účinkami smernice. Smernica je typický prameň práva Európskej únie, ktorý nemá obdobu vo vnútroštátnom práve.⁴⁾ Smernice sú hlavným nástrojom harmonizácie národného práva s právom Európskej únie. Základom harmonizácie sú preto, že umožňujú veľmi pružné zavádzanie určitých európskych právnych inštitútov, resp. noriem do národného práva členských štátov a nesmerujú k zavedeniu uniformnej - identickej úpravy vo všetkých členských štátoch (čo je úlohou nariadenia Európskej únie). Vzhľadom na výhody, ktoré smernice ponúkajú, sú inštitúciami Európskej únie tak hojne využívané, že ich bez preháňania možno označiť za jeden z hlavných prameňov celého písaného práva Európskej únie vôbec.⁵⁾ Yongmi Schibel uvádza, že smernice predstavujú až 80% legislatívnych výstupov Európskej únie⁶⁾ a Pavel Svoboda píše o počte cca 1500 v súčasnosti platných smerníc.⁷⁾ Podľa Markéty Whelanovej tvoria smernice vrátane noviel skupinu s obsahom približne 3000 dokumentov.⁸⁾

O smerniciach možno povedať, že sú jedným zo základných nástrojov budovania vnútorného trhu. V kapitole 3 Zmluvy o založení ES v jej platnom znení sa pod titulkom "Zbližovanie práva" v článku 94 vyslovene uvádza, že Rada prijíma smernice ako právny nástroj na zbližovanie tých ustanovení zákonov a iných právnych predpisov alebo správnych opatrení členských štátov, ktoré majú priamy vplyv na vytvorenie alebo fungovanie spoločného trhu (po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy ide o článok 115 Zmluvy o fungovaní Európskej únie). Prijímaním smerníc sa inštitúcie EU snažia vytvoriť prienik medzi snahou o (pre fungovanie trhu nevyhnutnú) jednotnosť práva Európskej únie na jednej strane a zachovanie rozmanitosti špecifík národných právnych poriadkov na druhej strane.

Právny poriadok Európskej únie nie je kreovaný len na princípoch kontinentálneho európskeho práva, aleje významne ovplyvnený aj systémom common law. Rôzne špecifiká a rozdiely sú navyše vlastné aj právnym poriadkom členských štátov, ktoré spadajú do jedného - kontinentálneho systému práva.⁹⁾ Existencia viacerých právnych systémov a rôznych právnych kultúr znamenala a znamená vo vývoji práva Európskych spoločenstiev, resp. práva Európskej únie i to, že jednotlivé členské štáty Európskej únie upravovali a majú upravené vo svojich právnych poriadkoch rôzne právne inštitúty pre rovnako významné právne udalosti, či právne významné skutočnosti.¹⁰⁾ Pod podmienkou, že členské štáty musia dosiahnuť rovnaký výsledok a cieľ umožňujú smernice, aby transpozičné opatrenia zohľadnili tieto odlišnosti a požiadavky prostredia jednotlivých členských štátov, za predpokladu, že vedú k rovnakému výsledku a cieľu. Smernica vytvára priestor na to, aby systematika, kontinuita a zrozumiteľnosť právnych poriadkov členských štátov ostali zachované.¹¹⁾ Práve táto špecifická kompromisná konštrukcia smerníc ako právneho nástroja zohľadňujúceho rozličné záujmy a právne systémy členských štátov¹²⁾ spôsobila, že sa právo Európskej únie často nazýva Toto pozitívum smerníc umožňujúce chrániť špecifiká jednotlivých členských štátov však má aj nevýhodu - často sa stretávame s prípadmi, že text smernice je ako výsledok politických kompromisov veľmi vágny,¹⁴⁾ a neumožňuje bezpečne spoznať obsah právnej normy, ktorú chcel zákonodarca Európskej únie stanoviť. Vágnost' textu na jednej strane umožňuje členským štátom, aby v prijatom texte "videli to, čo im vyhovuje", na strane druhej je podkopávaná exaktnosť ako typická esenciálna vlastnosť právneho textu.

Konštrukcia právneho aktu Európskej únie v podobe smernice je výrazom princípu subsidiarity.¹⁵⁾ Európska únia koná v medziach právomocí, ktoré jej priznáva Zmluva o fungovaní Európskej únie v jej platnom znení a v medziach cieľov v nej stanovených. V oblastiach, ktoré nepatria do výlučnej právomoci Európskej únie, vyvíja únia činnosť v súlade s princípom subsidiarity len vtedy a v takom rozsahu, pokiaľ ciele zamýšľanej činnosti nemôžu byť uspokojivo dosiahnuté členskými štátmi a môžu tak byť z dôvodu rozsahu či účinkov zamýšľanej činnosti lepšie dosiahnuté na úrovni Európskej únie. Činnosť Európskej únie teda nesmie prekročiť rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov zmluvy. Inými slovami, rozhodnutia, resp. legislatíva má byť prijímaná na čo "najsprávnejšej" úrovni, pričom EU sa má zapájať iba do riešenia takých otázok, pri ktorých je jej intervencia účinnejšia ako zapojenie národného alebo miestneho orgánu/ zákonodarcu.

Použitie smernice ako legislatívneho nástroja je teda praktickou aplikáciou princípu subsidiarity normotvorcom Európskej únie. Prvoradým cieľom smernice nie je, tak ako je to v prípade nariadenia, zjednocovanie práva, ale aproximácia - zbližovanie práva. Prostredníctvom aproximácie práva sa majú len odstrániť protirečenia medzi národnými právnymi a správnymi predpismi, aby došlo k postupnému odstráneniu rozdielov a aby v členských štátoch platili pokiaľ možno rovnaké rámcové materiálne podmienky.¹⁶⁾ Smernice majú preto menšiu normatívnu účinnosť ako nariadenia.¹⁷⁾ Hansjiirgen Tuengerthal dokonca uvádza, že v hierarchii právnych noriem stoja smernice za komunitárnymi nariadeniami.¹⁸⁾ Možno sa stretnúť s názorom, že smernica obzvlášť zohľadňuje funkcionalistický charakter integrácie, pretože intenzita alebo stupeň zblíženia právnych poriadkov je viazaný na integráciu, čo znamená, že je závislý od toho, čo si vyžaduje efektívne fungovanie spoločného trhu.¹⁹⁾

V poslednom čase sa však charakter smerníc podobá čoraz viac nariadeniam, pretože smernice priamo vo svojom texte obsahujú normu, ktorá má síce byť transponovaná, ale vzhľadom na svoju presnosť a určitosť nepripúšťa prakticky žiadnu odchýlku,²⁰⁾ čo významne ovplyvňuje transpozíciu smernice. Ak smernica obsahuje extrémne detailne rozpracované normatívy, členský štát musí tieto normatívy priamo prevziať a transpozičná povinnosť členského štátu sa vyčerpá prostým "odpísaním" ustanovení smernice do národného transpozičného opatrenia.²¹⁾ Detailná reglementácia platí takmer ako v prípade smerníc upravujúcich technické normy a používa sa aj v smerniciach prijímaných v oblasti ochrany životného prostredia.²²⁾ Ako explanatívny príklad smernice, ktorá nepripúšťa odchýlku, ale členským štátom priznáva len diskrečnú právomoc v oblasti voľby formy a prostriedkov, je Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2000/84/ES z 19. januára 2001 o úprave letného času,²³⁾ ktorá v Článku 2 stanovuje začiatok obdobia letného času na poslednú nedeľu v marci a v Článku 3 stanovuje jeho koniec na poslednú nedeľu v októbri. V Slovenskej republike bolo ako transpozičné opatrenie zvolené Nariadenie vlády č.90/2007 Z.z. o zavedení letného času v rokoch 2007 až 2011. Predmetné nariadenie dodržuje normatív smernice, ale na rozdiel od smernice uvádza pre príslušný rok vždy konkrétny dátum, na ktorý pripadá posledná nedeľa v marci a októbri.²⁴⁾

Keďže je smernica kompromisom medzi požiadavkami jednotného právneho poriadku v rámci Európskej únie a čo najväčším zachovaním národných osobitostí²⁵⁾ (v zmysle hesla apriori nedisponuje vlastnosťou priameho účinku. To znamená, že norma obsiahnutá v smernici štandardne potrebuje pre svoju aplikáciu prenos do právneho poriadku členského štátu. Tzv. priamy účinok smernice, teda možnosť aplikovať normatív obsiahnutý v smernici bez jeho transpozície do národného právneho poriadku, je skôr výnimočný a možno ho aplikovať len vtedy, ak je záväzok obsiahnutý v smernici jasný, presný, dostatočne určitý a nepodmienený, čas na transpozíciu smernice do vnútroštátneho právneho poriadku uplynul a nejde o záväzok, ktorý priamo ukladá povinnosť jednotlivcovi.²⁶⁾

Možno sa však stretnúť s ustanoveniami smerníc, ktoré umožňujú, aby sa pri ich aplikácii v praxi odkázalo priamo na ne a nielen na príslušné transpozičné opatrenia, majú teda vlastnosť kvalitatívne zodpovedajúcu, resp. približujúcu sa skôr charakteru nariadenia Európskej únie. Ako príklad možno uviesť bod 11 článku 226 Smernice Rady 2006/112/ES z 28. novembra 2006 o spoločnom systéme dane z pridanej hodnoty:²⁷⁾

  
                                                 "Článok 226
Bez toho, aby boli dotknuté osobitné ustanovenia uvedené v tejto smernici, faktúry vyhovované podľa článkov 220
a 221 musia obsahovať iba tieto údaje:        
 
11. v prípade oslobodenia od dane alebo ak je zaplatiť daň povinný odberateľ, odkaz na uplatňované ustanovenie
tejto smernice alebo na príslušné vnútroštátne ustanovenie, alebo iný odkaz, ktorý uvádza, že dodanie tovaru 
alebo poskytovanie služieb je oslobodené od dane alebo je predmetom prenesenia daňovej povinnosti, "

Ako príklad transpozície ustanovenia smernice dovoľujúceho odkázať v právnoaplikačnej praxi priamo na smernicu možno uviesť napríklad § 71 ods. 7 zákona č.222/2004 Z.z. o dani z pridanej hodnoty v znení neskorších predpisov:

                                                    "§ 71
(7) Ak platiteľ uplatňuje osobitnú úpravu podľa § 65 alebo § 66, musí vo faktúre uviesť odkaz na túto úpravu,
odkaz na článok 306 alebo 313 smernice Rady 2006/112/ES z 28. novembra 2006 o spoločnom systéme dane z pridanej
hodnoty v znení smernice Rady 2006/138/ES z 19. decembra 2006 alebo informáciu, že uplatňuje osobitnú úpravu."

V porovnaní so slovenskými právnymi predpismi vykazuje formálna štruktúra smernice isté odlišnosti, ktoré majú konkrétne implikácie pre transpozíciu do národného poriadku členského štátu, a preto je potrebné venovať im pozornosť.

Z hľadiska formálnej štruktúry je možné časti smernice rozdeliť spravidla do týchto skupín: