Vecný rozsah inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu v Španielsku

¹⁾Skôr než pristúpime k analýze vecného rozsahu inštitútu kontrasignácie aktov hlavyštátu v podmienkach ústavného systému Španielska, je nevyhnutné si v stručnosti priblížiť aspoň základné aspekty predmetného inštitútu vo všeobecnej rovine. Inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu predstavuje jeden z ústavnoprávnych inštitútov tradične spätých s ústavnými systémami založenými na parlamentnej forme vlády. Jeho domovom, rovnako ako je to aj v prípade parlamentnej formy vlády samotnej, je Veľká Británia (Anglicko). Tento inštitút nadobúda postupne svoje kontúry v období od konca 17. do začiatku 19. storočia, teda súčasne s formovaním britského parlamentného systému.²⁾ Nie je to však Veľká Británia, kde sa môžeme stretnúť s prvým písomným vyjadrením inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu v ústavnom texte. Táto skutočnosť je spôsobená predovšetkým absenciou písanej ústavy v ústavnom systéme Veľkej Británie. Pravdepodobne prvými európskymi ústavami, ktoré vo svojom texte vyjadrili inštitút kontrasignácie, boli preto ústavy Poľska³⁾ a Francúzska,⁴⁾ obe prijaté v r. 1791. Inštitút kontrasignácie má bohatú tradíciu aj v španielskom konštitucionalizme. Prvé písomné vyjadrenie tohto inštitútu v ústavných dokumentoch nachádzame už začiatkom 19. storočia. Známy bol nielen v monarchistických ústavách z r. 1812, 1834, 1837, 1845, 1869 a 1876,⁵⁾ ale aj v republikánskej ústave z r. 1931.⁶⁾ Inštitút kontrasignácie bol dokonca, prinajmenšom formálne, súčasťou ústavného systému aj v období diktatúry generála Francisca Franca (1939 - 1975).⁷⁾

Inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu spočíva v požiadavke pripojenia ďalšieho podpisu pod akt hlavy štátu, t.j. spolupodpisu (protipodpisu). Prvým podpisom je podpis hlavy štátu, čiže podpis subjektu, o ktorého akt formálne ide.⁸⁾ Subjekt (prípadne orgán) pripájajúci svoj podpis k podpisu hlavy štátu je tradične vymedzený ústavou. Najčastejšie pôjde o predsedu vlády alebo iného člena vlády. Výnimočne sa však môžeme stretnúť aj s kontrasignujúcim subjektom stojacim mimo rámca exekutívy.

Kontrasignácia aktu hlavy štátu vyvoláva dva zásadné práve účinky. Prvý z nich, ktorý môžeme označiť za účinok formálny,⁹⁾ spočíva v zabezpečení platnosti dotknutého aktu hlavy štátu. Dôsledkom udelenia kontrasignácie je tak nadobudnutie platnosti aktu hlavy štátu, resp. nastúpenie iných (obdobných) predpokladaných právnych účinkov. Druhý účinok, ktorý môžeme nazvať materiálnym, spočíva v prechode zodpovednosti za kontrasignovaný akt hlavy štátu na iný subjekt, a to buď na subjekt, ktorý akt hlavy štátu kontrasignoval alebo na vládu ako celok. Táto zodpovednosť má predovšetkým ústavnopolitickú povahu.¹⁰⁾ Subjektom oprávneným takúto zodpovednosť vyvodiť je tradične parlament, ktorému je v prostredí parlamentnej formy vlády výkonná moc zodpovedná. Materiálny účinok kontrasignácie systematicky nadväzuje na charakteristickú črtu parlamentnej formy vlády v jej klasickej podobe, a to na nezodpovednosť hlavy štátu za výkon svojej funkcie. Tá pramení predovšetkým z historického privilegovaného postavenia panovníkov. Inak tomu nie je ani v ústavnom systéme Španielska. Postupne sa však táto nezodpovednosť hlavy štátu presadila aj v prostredí parlamentnej republiky, aj keď nie v absolútnom rozsahu.

S materiálnym účinkom kontrasignácie úzko súvisí aj účel predmetného inštitútu. Na jeho exaktnom identifikovaní však doposiaľ nepanuje v doktríne úplná zhoda. Účel inštitútu kontrasignácie môže spočívať práve v zabezpečení ústavnopolitickej nezodpovednosti hlavy štátu za výkon svojej funkcie, a to prostredníctvom prevzatia ústavnopolitickej zodpovednosti za akty hlavy štátu vládou alebo jej jednotlivými členmi. Účel kontrasignácie však možno vidieť aj v obmedzení mocenského postavenia hlavy štátu, najmä jej autonómie pri výkone právomocí, ale aj v zabezpečení vnútornej deľby moci medzi jednotlivými orgánmi výkonnej moci, teda medzi vládou a hlavou štátu, resp. aj v kontrole výkonu právomocí hlavy štátu .

Jedným z kľúčových aspektov, ktoré je možné pri analýze inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu skúmať, je jeho vecný rozsah, t.j. rozsah právomocí hlavy štátu, resp. aktov v rámci jednotlivých právomocí prináležiacich hlave štátu, ktoré si vyžadujú kontrasignáciu. Vecný rozsah kontrasignovaných aktov je totiž jedným z faktorov determinujúcich "silu" postavenia hlavy štátu v ústavnom systéme, resp. determinujúcich rozsah autonómie hlavy štátu pri výkone jej jednotlivých právomocí. Aj napriek skutočnosti, že predmetný inštitút je v európskych štátoch veľmi rozšírený, spôsob, akým je v ústavách jednotlivých štátov vyjadrený, totožný nie je. Práve zo spôsobu ústavného vyjadrenia inštitútu kontrasignácie je súčasne možné vyvodiť aj jeho vecný rozsah. Z komparatívnej analýzy ústavných systémov vybraných európskych štátov¹¹⁾ vyplýva, že možno rozoznávať päť základných modelov ústavného vyjadrenia vecného rozsahu inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu: (1) generálna klauzula,¹²⁾ (2) generálna klauzula s taxatívnym výpočtom výnimiek,¹³⁾ (3) generálna klauzula s výhradou osobitnej úpravy,¹⁴⁾ (4) pozitívny taxatívny výpočet¹⁵⁾ a (5) osobitná úprava jednotlivých právomocí hlavy štátu.¹⁶⁾

V nasledujúcich riadkoch sa budeme zaoberať vecným rozsahom inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu v podmienkach ústavného systému Španielska. Pozornosť upriamime okrem všeobecnej ústavnej formulácie zakotvujúcej predmetný inštitút predovšetkým na tie akty, prípadne konania španielskeho Kráľa, ktoré kontrasignácii nepodliehajú, resp. ich subsumovanie pod všeobecnú podmienku kontrasignácie je prinajmenšom sporné.

"", ustanovuje španielska ústava (ďalej aj len "Ústava") v čl. 56 ods. 3.¹⁷⁾

Aj napriek skutočnosti, že citované ustanovenie nepoužíva slová ako "všetky" či "každý", je za pomoci gramatického výkladu možné dôjsť k záveru, že podmienke kontrasignácie by mali podliehať všetky akty španielskeho Kráľa, s výnimkou tých uvedených v čl. 65 ods. 2.¹⁸⁾ Španielsky ústavodarca tak zvolil pri formulovaní vecného rozsahu inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu model tzv. generálnej klauzuly s taxatívnym výpočtom výnimiek. Ako vyplýva aj z predchádzajúcej časti, možno povedať, že ide o najrozšírenejší model ústavného vyjadrenia inštitútu kontrasignácie v rámci ústavných systémov členských štátov Európskej únie. Z citovaného ustanovenia, ako aj z teoretického modelu, ku ktorému sme ho priradili, teda vyplýva, že všeobecným pravidlom je, že kontrasignované musia byť všetky akty španielskeho Kráľa. Toto pravidlo je však doplnené výnimkou. Zo všeobecného pravidla by mali byť v zmysle tejto výnimky vylúčené tie akty hlavy štátu, ktoré upravuje čl. 65 ods. 2, na ktorý analyzované ustanovenie odkazuje.

V nasledujúcich častiach príspevku zameriame našu pozornosť práve na výnimky zo všeobecného pravidla, podľa ktorého všetky akty španielskej hlavy štátu musia byť kontrasignované. Aj napriek skutočnosti, že španielsky model ústavného vyjadrenia vecného rozsahu kontrasignácie môže na prvý pohľad pôsobiť jednoducho a bezproblémovo, na konkrétnych príkladoch si ilustrujeme, že "prvý pohľad" často nestačí. Absencia akéhokoľvek prívlastku v druhej vete čl. 56 ods. 3, ktorý by bližšie identifikoval, resp. vymedzoval akty Kráľa podliehajúce kontrasignácii, totiž vyvoláva v ústavnom systéme Španielska hneď niekoľko otázok.

Ako sme načrtli už v predchádzajúcej časti, Ústava formuluje zo všeobecnej podmienky kontrasignácie len jednu výnimku. V zmysle čl. 56 ods. 3 v spojení s čl. 65 ods. 2 by podmienke kontrasignácie nemali podliehať tie akty Kráľa, ktoré spočívajú vo vymenúvaní alebo odvolávaní členov jeho Domu.

Dom Jeho Veličenstva Kráľa (ďalej len "Dom" alebo "kráľovský Dom"), ako znie formálne označenie tejto organizácie, je možné, s určitou dávkou zjednodušenia, prirovnať napr. ku Kancelárii prezidenta Slovenskej republiky. Podrobnosti o úlohách a organizácii kráľovského Domu ustanovuje Kráľovský dekrét č.434/1988 v znení neskorších predpisov. Kráľovský Dom je organizáciou podliehajúcou priamo Kráľovi. Jeho úlohou je poskytovať hlave štátu podporu pri všetkých činnostiach vyplývajúcich z jej funkcie. Ide predovšetkým o zabezpečovanie úloh administratívneho a ekonomického charakteru, ale aj o zabezpečovanie vzťahov Kráľa s ostatnými orgánmi i súkromnými osobami. V neposlednom rade má na starosti aj bezpečnosť Kráľa a jeho rodiny. Dom sa skladá z troch základných organizačných zložiek: riaditeľstvo (), generálny sekretariát a vojenské oddelenie (). Vedúcich predstaviteľov všetkých uvedených organizačných zložiek, ako aj všetkých ďalších civilných i vojenských členov Domu vymenúva a odvoláva v zmysle čl. 65 ods. 2 Ústavy sám Kráľ. Platnosť aktov, ktorými hlava štátu uvedených funkcionárov vymenúva, resp. odvoláva, nie je v zmysle čl. 56 ods. 3 Ústavy viazaná na následnú kontrasignáciu. Uvedenú skutočnosť potvrdzuje aj čl. 10 ods. 1 citovaného Kráľovského dekrétu, podľa ktorého "".

Aj napriek dikcii čl. 56 ods. 3 Ústavy, z ktorej možno zreteľne vyvodiť, že platnosť vymenúvania a odvolávania civilných aj vojenských členov kráľovského Domu by nemala byť podmienená kontrasignáciou kráľovského aktu, v období reštaurácie monarchie, t.j. po páde režimu generála Francisca Franca, bolo vymenúvanie členov vojenskej časti Domu kontrasignované ministrom vojny.¹⁹⁾ Vyňatie uvedených aktov spod všeobecnej podmienky kontrasignácie je však v španielskej doktríne terčom nemalej kritiky.²⁰⁾ Niektorí autori dokonca, prepožičiavajúc si terminológiu nemeckej konštitucionalistiky, označujú ustanovenie čl. 56 ods. 3 za neústavnú ústavnú normu.²¹⁾ Pri striktnom systematickom výklade Ústavy totiž môže nastať ten problém, že za dané akty, t.j. za vymenovanie, resp. odvolanie civilných alebo vojenských členov kráľovského Domu, nebude mať kto zodpovedať. Kráľ je totiž v zmysle čl. 56 ods. 3 Ústavy nezodpovedným. A v prípade, ak by predmetné akty neboli žiadnym iným ústavným orgánom kontrasignované, nemôže dôjsť ani k prechodu zodpovednosti za ne na iný subjekt. Prípadná absencia zodpovednosti by však narážala na princíp zodpovednosti za výkon verejnej moci, vyjadrený v čl. 9 ods. 3 Ústavy.