Viazanosť štátu vlastným právom ako príklad cikrularity v práve

The obligation of a state to respect its own law is a key tenant of concepts of Rechtsstaat and rule of law. It contains an element of circularity, because it means the application of law on its creator, the state. The article analyzes this example of circularity using the concept of law as an autopoietic system elaborated particularly in the Works of G. Teubner. The presupposition of meaningful application of majority of circularity forms is redefinition of law as a social subsystem. Circularity is found on the level of "great systems" of law and "state", but only in a very limited extent in relations between individual legal rules and public authorities. The operate closeness of law as an autopoitic system id broken by content of legal system and especially by its values.

Výraz Rechtsstaat bol údajne prvýkrát použitý vo význame, ktorý aspoň neodporuje jeho dnešnému chápaniu roku 1809 v jednom z početných zabudnutých, ale zaujímavých štátovedeckých spisov 19. storočia, v Elementoch štátneho umenia A. H. Müllera. Jeho objemné dielo obsahuje výraz Rechtsstaat tri razy, ale o jeho obsahu sa dozvieme neveľa. Hovorí o "... pravom organickom právnom štáte ...",¹⁾ ktorý zjavne vyjadruje niečo kladné.

Rok uverejnenia Müllerových prednášok nabáda k opatrnosti pri hľadaní prvkov či predobrazov súčasných koncepcií právneho štátu príliš hlboko v histórii, vrátane dejín právneho myslenia. Hrozí, že tu človek XXI. storočia zbadá niečo, čo tam sám nechtiac doložil. Myšlienky a inštitúcie, ktoré sa stretli v koncepciách právneho štátu i panstva práva, vznikli skôr ako slovné spojenia označujúce tieto koncepcie. Ich syntéza a rozvoj, ktoré v súčasnosti tvoria obsah uvedených koncepcií, sú však novšieho dáta.

Ak sú Elementy štátneho umenia aj medzi štátovedcami a právnymi teoretikmi menej známe, tak ďalšie spisy z Nemecka 19. storočia, ktoré postupne budovali základy teoretickej konštrukcie právneho štátu, patria k notorietam dejín právneho myslenia. Niektoré z nich nesú názov právny štát. Keď O. Bähr videl jedinečnosť štátu ako spoločenstva národa v tom, že ide o právne spoločenstvo,²⁾ tak tým vytvoril teoretický či skôr právnofilozofický predpoklad formulovania niektorých téz koncepcie právneho štátu. Hovorí o oddelení súdnictva od správy³⁾ a silne argumentuje v prospech záväznosti súdnych rozhodnutí pre štátnu moc.⁴⁾ Ľahko možno namietať, že súdne rozhodnutia sú hlavne v kontinentálnej Európe rozhodnutiami štátnej moci, ale pre tému tejto úvahy je dôležitejšie, že požiadavka, aby štátnu moc (orgány štátnej moci) rešpektovali rozhodnutia vlastných súdov, vychádza aspoň implicitne z viazanosti štátu vlastným právom, podľa ktorého tieto súdy rozhodujú. V praktickej línii zdôrazňovania súdnej kontroly výkonu štátnej moci voči osobám a majetku pokračoval R. Gneist: "Jeho základnou myšlienkou je pre výkon štátnej moci, rovnako pokiaľ je priamym donútením voči osobe ako i voči majetku, poskytnúť podstatné záruky súdneho rozhodovania.".⁵⁾ Výkon štátnej moci, ale len, ak bola priamym donútením, mal podliehať súdnej kontrole, ale táto sa môže vzťahovať len na niečo (konanie, spoločenský vzťah), čo je právom upravené a len na konanie toho, kto je právom viazaný.

Možno stojí za spomenutie, že citované práce O. Bähra a R. Gneista majú rovnaké názvy: právny štát. Myšlienka viazanosti štátu právom je v nich prítomná implicitne, ale dá sa z nich bez problémov vyvodiť. Vo Filozofii práva od J. F. Stahla ju už dnešnými očami nachádzame skoro výslovne formulovanú: "Štát má byť právnym štátom, to je riešenie a v skutočnosti i hnacia sila vývoja novších dôb. Štát má cesty a hranice svojho pôsobenia, ako i slobodné sféry svojich občanov presne určiť a nezlomne zabezpečiť pomocou práva ...".⁶⁾ Ak má štát právom určiť a zabezpečiť spôsoby a hranice svojho pôsobenia právom, tak ho musí predovšetkým sám dodržiavať, musí byť pre neho záväzné. V podobnom duchu písal i H. Maurus: "K tomu, aby bol štát právnym štátom, musia byť jeho zákonodarstvo a vláda usporiadané podľa práva a všetky štátom požadované obmedzenia slobody občanov musia byť "právom".⁷⁾ Dospel už ale k požiadavke zákonného základu štátnej organizácie a zopakoval, že obmedzenia slobody občana sa musia udiať podľa práva.

Pri tradičných štátovedeckých témach, medzi ktoré právny štát patrí, ťažko vynechať G. Jellineka. Z početných formulácií významných pre viazanosť štátu vlastným právom, ktoré obsahuje jeho Všeobecná štátoveda, sú aspoň dve neprehliadnuteľné: "Všetko právo sa stáva právom iba tak, že zaväzuje nielen poddaného, ale i štátnu moc"⁸⁾ a najmä "Ak štát vydá nejaký zákon, tak ním zaväzuje nielen jednotlivca, ale i svoju vlastnú činnosť právnymi normami. Káže v zákone, aby i osoby, ktoré mu slúžia ako orgány, zariadili svoju orgánovú vôľu podľa zákona. Nakoľko však orgánová vôľa je vôľou štátnou, tak štát zaväzujúc svoje orgány zaväzuje i sám seba.".⁹⁾ Tu už nejde o požiadavku, ale o konštatovanie a o možno idealizovaný opis skutočnosti Nemecka konca XIX. storočia, ktorej zovšeobecnením autor dospieva k téze o viazanosti štátu vlastným (vnútroštátnym) právom. Na tomto mieste azda možno pripomenúť rozdiel medzi viazanosťou štátu vlastným právom, ku ktorej dospeli realita i G. Jellinek koncom predminulého storočia, a požiadavkou zákonného základu každej štátnej aktivity vrátane určenia spôsobu ("procesu") jej vykonania vyvodzovanou z dnešných ústav.

Problematika právneho štátu sa v minulom (XX.) storočí stala súčasťou štátovedeckej i právnoteoretickej spisby. Doktrína právneho štátu sa rozvinula, stala sa zložitejšou a komplexnou. To platí aj pre tézu viazanosti štátu (vlastným) právom. Jej jednoduchosť, ktorú možno nájsť u G. Jellineka, nahradili v porovnaní s ňou čiastkové zásady. Napríklad R. Zippelius spomína "... princípy právnej štátnosti: najmä záruky základných práv, deľba moci, zákonnosť správy a jej súdna kontrola.".¹⁰⁾

Prinajmenej posledné dva sú zahrnuteľné do rámca viazanosti štátu právom.

Zvláštny slovník brnenskej normatívnej školy zdôrazňuje túto tézu: " ... štát ako korporácia, ako právnická osoba, ako subjekt práv a povinností, skrátka ako povinnostný subjekt podriadený normám, ktorých normotvorným subjektom je štát v prvom, resp. druhom zmysle.".¹¹⁾

Samotný postulát sa stáva samozrejmosťou, a tak sa viac pozornosti venuje jeho rozmeneniu na "drobné" a účelu: "Mimoriadne komplexné úpravy štátneho organizačného práva majú dve základné funkcie: zaistiť štátnych orgánov, zvlášť v ich súhre ("") a právne vymedziť voči občanom ("").".¹²⁾ Uvedené riadky ako samozrejmosť predpokladajú, že štát je viazaný vlastným právom pri určovaní vlastnej organizácie aj vo vzťahoch s občanmi.

Požiadavka viazanosti štátu vlastným právom sa postupne presadila aj v marxistickom právnom myslení socialistických krajín, hlavne v neskorších verziách koncepcie tzv. socialistickej zákonnosti. Z. Mlynář, legenda právno-politického myslenia 60. rokov v Československu, napísal: "Vzťah štátu a človeka tu môže byť len vzťahom k občanovi a postavenie človeka ako občana musí byť vymedzené ako úplne presné právne postavenie záväzné pre štát.".¹³⁾ Požiadavka, či postulát zachovávania právnych noriem štátom a jeho orgánmi bola bežná v odbornej spisbe vrátane učebníc i v 70. rokoch: "Úlohou orgánov realizujúcich socialistickú štátnu moc je striktne rešpektovať zákony a právny poriadok ...".¹⁴⁾ Dodržiavanie právneho poriadku štátnymi orgánmi znamená koniec koncov viazanosť štátu právom (viď G. Jellinek v pozn. č.7), ale viac zodpovedalo dobovým obmedzeniam a možno i terminológii. V 80. rokoch sa presadila jednoznačná formulácia: "Za základný pojmový znak socialistickej zákonnosti (a zákonnosti vôbec) pokladáme .¹⁵⁾

V súčasnosti sa téza viazanosti štátu (vlastným) právom stala samozrejmou súčasťou učebníc. Napríklad J. Prusák ju formuloval nasledovne: " V právnom štáte vládne právo. Štát, štátne orgány môžu postupovať len na základe práva a len spôsobom ustanoveným právom.".¹⁶⁾ Najnovšie učebnice teórie práva, ktoré vyšli na Slovensku, obsahujú tieto jej vyjadrenia: "... vymedziť právny štát ako štát, ktorý je budovaný na princípe panstva práva, ktorým sú viazané všetky právne subjekty a zvlášť štátna moc, všetko pôsobenie ktorej sa uskutočňuje len na základe zákona (práva), v jeho medziach a spôsobom, ktorý stanoví zákon.".¹⁷⁾ E. Ottová výslovne hovorí o princípe viazanosti štátnych orgánov platným právom.¹⁸⁾

Možno diskutovať o vhodnosti, výstižnosti a komplexnosti jednotlivých formulácií myšlienky viazanosti štátu vlastným právom, ale najneskoršie od dôb G. Jellineka je v právnickej literatúre rôzneho zamerania neprehliadnuteľná. Stala sa súčasťou učebníc. Jej konkrétnu podobu ovplyvňuje na Slovensku ústavné zakotvenie (čl. 2, ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky). Obdobné ustanovenia obsahuje viacero najmä novších ústav štátov, ktoré sú alebo aspoň chcú byť právnymi.

Ústavný súd Slovenskej republiky postavil na čl. 2, ods. 2 rozsiahlu časť svojej judikatúry. Napríklad už v rozhodnutí I. ÚS 3/98 uviedol: "... bez ústavou určeného zákonného základu, v jeho rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom žiadny orgán SR nemôže a nesmie konať",¹⁹⁾ čo potvrdil a konkretizoval v náleze PL ÚS 1/04: "Ustanovenie čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky treba považovať za základný kompetenčný rámec činnosti štátnych orgánov. Kľúčovou skutočnosťou tu je, aby bolo v zákone ustanovené, ako môžu štátne orgány konať."²⁰⁾

Už prvý komentár k Ústave Slovenskej republiky začína výklad zásady viazanosti štátu právom vetami: "Princíp vyjadrený v čl. 2 ods. 2 sa nazýva Legalita znamená, že určitá funkcia štátnej moci sa nadobúda a vykonáva právnym spôsobom, resp. v súlade s právom.".²¹⁾

Uvádzanie tézy o viazanosti štátu vlastným právom v učebniciach a komentári svedčí o jej všeobecnej akceptácii v právnickej komunite. Ústavné zakotvenie jej dodalo právnu záväznosť a judikatúra ústavných súdov ju aplikáciou na konkrétne prípady nie len potvrdila, ale hlavne "rozmenila na drobné" a sprísnila, požadujúc pre každú činnosť štátu alebo iného nositeľa verejnej moci základ v právomoci i stanovenie postupu ("procesu") jej výkonu. V posledných rokoch sa aj v kontinentálnej Európe menej pou