Online časopis

Vláda práva (Rule of Law) v medzinárodnom práve

Vláda práva (Rule of Law) v medzinárodnom práve
(Prednáška prednesená v rámci 16. jesennej školy práva Premeny právneho štátu, Modra - Harmónia, 11. - 19. novembra 2011)
Prof. JUDr.
Ján
Klučka
CSc.
Právnická fakulta UPJŠ Košice, Ústav európskeho a medzinárodného práva.
KLUČKA, J.: Vláda práva (Rule of Law) v medzinárodnom práve. Právny obzor, 95, 2012, č.2, s.125 - 136.
Rule of Law in International Law.
The content of this article was presented at the 16th Annual Meeting of the Autumn School of Law "The Changes of the Rule of Law" organized by the Institution of State and Law of the Slovak Academy of Sciences (11.-19. november 2011 in Modra Harmonia).One of the most remarkable feature of the past century represents the process of the
"gradual externalization"
of the rule of law principles (originally rooted within the internal legal order of states) on the "higher" level of international legal order. This process has been accompanied by a number of problems due to particularities of international legal order and its differences (with the comparison of domestic legal orders of states).Despite this facts of perhaps because of these facts some concrete results of this process have been achieved and following segments of international rule of law are today generally recognized both in the practice of states and legal writing of international law:
international normativity, equality of states within the segment of international normativity, international judiciary as one of the precondition for application of the responsibility of states within international legal order.
International normativity today represents dynamic segment of international rule of law with regard of the increasing scope of its regulation combined with specialization and the tendency of universality in more important topics of international law. In its entirety represents less or more detailed and/or efficient measure in order to exclude or at least to reduce the room for wilful (arbitrary) conduct of states and other subjects of international law.
Principle of legal equality of states can be also observed within the segment of international normativity. Generally speaking its main purpose is to guarantee equal position of all states (regardless of their factual differences)
vis á vis
the system of international law including the process of creation of its rules (both conventional and customary), process of its formal validity, the process of their practical application by equal and non discriminatory manner in relation to all state parties of valid international treaties etc.
Unlike of domestic legal orders of states where the application of responsibility is regularly preceded by the decision (s) of independent judicial bodies the situation within the segment of international normativity is different. The principal reason of such difference consists in a lack of obligatory jurisdiction of international judicial bodies (either with general or specialized jurisdiction).There is a general
consensus
that the acceptation of obligatory jurisdiction of international courts (especially ICJ) would strengthen the role of rule of law especially in the sphere of so called secondary rules of international law and their enforceability.
Key words:
Rule of law in international legal order, international normativity, legal equality of states within the segment of international normativity, international judiciary as precondition for application of responsibility of states
Vláda práva (Rule of law)1) ako pôvodne vnútroštátny koncept (typický tak pre anglo- americký právny systém case law, ako aj pre kontinentálne právne poriadky) začína v priebehu 20. storočia postupne prenikať aj do oblasti medzinárodných vzťahov, a to tak do tradičných vzťahov medzi štátmi, ako aj do činnosti medzinárodných medzivládnych organizácií. Základným cieľom tohto procesu je, aby sa vzťahy medzi štátmi a inými subjektmi medzinárodného práva stali čo v najširšej možnej miere regulované právnymi pravidlami medzinárodného práva a aby takto vytváraný právny poriadok pokiaľ možno v najplnšej podobe napĺňal požiadavky vlády práva uplatňované v ich "domovských" vnútroštátnych právnych poriadkoch.
Tak doktrína, ako aj medzištátna prax však potvrdzujú, že proces takejto
"externalizácie"
vnútroštátnych pravidiel vlády práva do oblasti medzinárodných vzťahov prináša problémy a má svoje špecifiká. Úvodom možno uviesť, že hoci štáty deklarujú (často na najvyššej ústavnej úrovni) rešpektovanie pravidiel vlády práva vo svojich vnútroštátnych pomeroch a poriadkoch, pokiaľ ide o plnenie medzinárodných záväzkov, tam takýto jednoznačný prístup chýba. Okrem hlavnej príčiny spočívajúcej v konfrontácii národných záujmov štátov s ich medzinárodnými záväzkami sú príčiny takéhoto "vlažnejšieho prístupu" vyvolané aj špecifikami medzinárodného práva, t.j. absenciou centrálneho donucovacieho (sankčného) mechanizmu, ako aj obligatórnej jurisdikcie medzinárodných súdnych orgánov. Ďalšia príčina je tá, že aj vnútroštátne pravidlá vlády práva štáty (v rôznych obdobiach z rôznych dôvodov) nie vždy nerešpektujú a uplatňujú v praxi. V dôsledku toho nie je ľahké etablovanie systému vlády práva na medzinárodnej úrovni, pokiaľ samotné štáty majú s jeho dodržiavaním vo svojom vnútri väčšie či menšie problémy. Pravidelne tiež platí, že štáty, ktoré pravidlá vlády práva nerešpektujú vo svojich vnútroštátnych poriadkoch, nemajú veľký záujem ani na ich rešpektovaní vo vzťahoch s inými štátmi, prípadne ďalšími subjektmi medzinárodného práva. Uvedené naznačuje určité prepojenie (vzťah) medzi vnútroštátnymi systémami vlády a práva a ich medzinárodnými "verziami".
Špecifický problém predstavuje presadzovanie pravidiel vlády práva v
"horizontálnom systéme"
medzinárodného práva, ktoré upravuje vzťahy medzi právne rovnými a vzájomne nepodriadenými subjektmi.2) Vzhľadom na neexistenciu centrálneho mocenského orgánu je tvorba a presadzovanie pravidiel medzinárodnej vlády práva závislá výlučne od spolupráce štátov a iných subjektov medzinárodného práva, ako aj od ich ochoty plniť prijaté právne pravidlá. Pokiaľ je splnený tento
základný konsenzuálny predpoklad
etablovania vlády práva v medzinárodných vzťahoch, treba brať do úvahy osobitosti prameňov medzinárodného práva, jeho subjektov vrátane ich vzájomných vzťahov, ako aj spôsobov vynucovania plnenia záväzkov vyplývajúcich z medzinárodného práva. Napriek uvedenému prevláda presvedčenie, že pravidlá vlády práva uznávané a akceptované na vnútroštátnej úrovni by mali byť rešpektované aj v medzinárodných vzťahoch, aj keď na medzinárodnej úrovni by sa od štátov a iných subjektov medzinárodného práva nemalo požadovať viacej ako na vnútroštátnej úrovni. Základné prvky vlády práva, ktoré sa v súčasnosti uplatňujú v medzinárodných vzťahoch, sú nasledovné:
Ad 1)
Normativita na medzinárodnej úrovni - tvorba, obsah, rozsah, špecifiká.
Ad 2)
Zásada rovnosti subjektov medzinárodného práva pri tvorbe a uplatňovaní pravidiel medzinárodnej normativity.
Ad 3)
Zodpovednosť subjektov medzinárodného práva za porušenie pravidiel medzinárodnej normativity a ich vynútiteľnosť prostriedkami medzinárodného práva.
3)
Normativita na medzinárodnej úrovni - tvorba, obsah, rozsah a špecifiká
"Normativita" na medzinárodnej úrovni je vytváraná prostredníctvom písaných a nepísaných prameňov medzinárodného práva a jej hlavným cieľom (rovnako ako vo vnútroštátnom práve) je vylúčiť či aspoň obmedziť arbitrárne konanie subjektov medzinárodného práva. V medzinárodnom práve (na rozdiel od vnútroštátneho práva) neexistuje pravidlo, ktoré by jednoznačne a vyčerpávajúcim spôsobom upravovalo výpočet jeho prameňov. V doktríne medzinárodného práva je akceptovaný názor, že pod prameňmi medzinárodného práva treba chápať právne pravidlá, ktoré používa Medzinárodný súdny dvor vo svojej rozhodovacej činnosti, t.j. medzinárodné zmluvy, medzinárodné obyčaje a všeobecné právne zásady uznávané civilizovanými národmi (Čl. 38ods. 1 Štatútu medzinárodného súdneho dvora), nakoľko rozhoduje podľa "medzinárodného práva". V súčasnom období prevláda názor, že okrem nich treba pod prameňmi medzinárodného práva rozumieť aj akékoľvek ďalšie zdroje obsahujúce právne záväzné pravidlá správania subjektov medzinárodného práva (napríklad rozsudky medzinárodných súdnych orgánov, rozhodnutia BR OSN a pod.). Povaha prameňov medzinárodného práva, ako aj svojpomocný a decentralizovaný systém ich tvorby môžu mať vplyv na
určitosť (jasnosť) ich obsahu, ako aj ich predvídateľnosť a stabilitu
ako nevyhnutné súčasti medzinárodnej vlády práva. Keďže spôsob tvorby nových pravidiel medzinárodného práva nie je v dôsledku toho ideálny, môže sa stať, že výsledkom medzinárodného "legislatívneho procesu" sa stávajú právne pravidlá s nejasným (vágnym) obsahom, ktoré môžu predstavovať výsledok kompromisu. Toto konštatovanie neplatí rovnako pre celé medzinárodné právo, pretože existujú aj také jeho odvetvia, v ktorých je pojem určitosti, predvídateľnosti a stability právnych pravidiel vyšší ako v iných. Možno spomenúť oblasť medzinárodnej ochrany ľudských práv, medzinárodného humanitárneho práva, medzinárodného morského práva, pravidiel zodpovednosti štátov za medzinárodne protiprávne konanie, resp. medzinárodného trestného práva. Závisí od ochoty štátov a potreby jasnej a jednoznačnej právnej úpravy (vyvolanej napríklad naliehavými vonkajšími okolnosťami), v akom rozsahu bude výsledok legislatívnej aktivity zodpovedať požiadavkám vlády práva. Ak je pravidlo medzinárodného práva priveľmi všeobecné či neurčité, dovoľuje rôzny (či dokonca protirečivý) výklad, ktorý môže byť motivovaný aj politickou svojvôľou zmluvnej strany. Medzinárodné spoločenstvo sa takémuto "zmätočnému" výkladu medzinárodných zmluvných pravidiel o. i. bráni tým, že upravuje jasné a jednoznačné výkladové pravidlá, ktoré štáty musia používať pri výklade. Čl. 31 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve obsahuje tzv. "zlaté pravidlo" výkladu medzinárodných zmlúv, použitie ktorého v procese výkladu je povinné (
"Zmluva sa musí vykladať..."
), ktoré neposkytuje priestor pre autonómny výklad jednotlivých zmluvných strán. Ďalšou významnou skutočnosťou je, že predmetom výkladu môže byť len zmluva, prípadne iné dokumenty s ňou (na ňu) napojené konsenzuálnej povahy, a nie aj tzv. prípravné materiály (
travaux préparatoires
), ktoré takúto povahu nemajú. Hoci výkladové pravidlá nemôžu zmeniť široký, prípadne nejasný obsah vykladaného pravidla, zabezpečujú, že voči všetkým platným zmluvným pravidlám sa prikazuje ich používanie uniformným (jednotným) spôsobom, čím sa vylučuje použitie akýchkoľvek "autonómnych" či "špecifických" metód výkladu zo strany jednotlivých štátov. V prípade vzniku rozdielnych názorov na význam či znenie neurčitého alebo príliš všeobecného termínu medzinárodného právneho pravidla závisí od ochoty štátov, či jeho riešenie zveria (v podobe právneho sporu) niektorému medzinárodnému súdnemu orgánu4) alebo nechajú vec neriešenú.
V súčasnom medzinárodnom práve neexistuje striktná deliaca čiara medzi oblasťami s platnou právnou úpravou a oblasťami bez právnej úpravy. Predovšetkým rôzne druhy "legislatívnej" činnosti špecializovaných medzinárodných organizácií totiž vnášajú do oblastí, ktoré nie sú upravené normami medzinárodného práva, rôznorodé pravidlá tzv. mäkkého práva (
soft law
). Hoci jeho obsahom sú právne nezáväzné pravidlá, tieto sa za priaznivých podmienok môžu transformovať na právne záväzné pravidlá medzinárodného alebo aspoň vnútroštátneho práva členských štátov medzinárodných organizácií. Môže ísť o rôzne druhy odporúčaní, Kódexov správania, dobrovoľných štandardov správania, odporúčanej praxe a pod.
Z hľadiska predmetu úpravy predstavuje medzinárodná normativita dynamický prvok vzhľadom na jej narastajúcu obsahovú bohatosť spätú s vnútornou špecializáciou, resp. diverzifikáciou v rámci jednotlivých odvetví medzinárodného práva. Dôvodom tohto javu je rastúca komplexnosť a zložitosť vzťahov (ako jeden z prejavov globalizácie) medzi štátmi a inými subjektmi medzinárodného práva a potreba takéto vzťahy upravovať viac či menej podrobnými pravidlami medzinárodného práva. Hoci absencia právnej úpravy v medzinárodných vzťahoch predstavuje neželaný stav, aj príliš "nahustená" právna úprava v určitej oblasti môže viesť k neželaným dôsledkom. Je to tak vtedy, ak rovnaká alebo podobná matéria je upravená odlišným spôsobom (napríklad v rámci všeobecného a regionálneho dohovoru), v dôsledku čoho sa medzi ich zmluvnými stranami nezvyšuje, ale znižuje právna istota. Aj v medzinárodnom práve preto platia pravidlá o uplatňovaní po sebe nasledujúcich zmlúv s rovnakým či podobným predmetom právnej úpravy. (Čl. 30 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve.)
Jedným z ďalších prejavov medzinárodnej normativity je jej rastúca geografická rozľahlosť prejavujúca sa existenciou medzinárodných dohovorov, ktorých počet zahŕňa prevažnú väčšinu štátov medzinárodného spoločenstva. Takéto mnohostranné zmluvy sa v doktríne medzinárodného práva označujú ako všeobecné, resp. univerzálne. Ako príklady možno uviesť dohovory medzinárodného práva humanitárneho, dohovory o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Chartu OSN, prípadne Dohovor o morskom práve, ktoré majú viac ako 150 zmluvných strán. Míľnikmi na ceste k takémuto stavu bol v 20. storočí povojnový rozpad koloniálnej sústavy a vznik nových demokratických štátov, ako aj presvedčenie medzinárodného spoločenstva o potrebe širokej právnej úpravy v dôležitých odvetviach medzinárodného práva. Súčasné medzinárodné právo však nie je na ujmu ani regionálnym systémom medzinárodného práva, ktoré naďalej pôsobia vo vybraných oblastiach medzinárodných vzťahov (napríklad v rámci medzinárodných ekonomických či integračných zoskupení, ochrany ľudských práv, životného prostredia a pod.) súbežne a popri všeobecnom medzinárodnom práve. Ich úloha spočíva v tom, že medzi svojimi zmluvnými stranami potvrdzujú platnosť pravidiel všeobecného medzinárodného práva, môžu ich upravovať podrobnejšie a napokon sa regionálna právna úprava môže stať inšpiráciou pre vznik nových pravidiel všeobecného medzinárodného práva.
V súčasnosti prevláda písaná normativita, ktorá sa v medzinárodnom práve prejavuje prostredníctvom rôznych medzinárodných zmlúv. Tento stav predstavuje výsledok vývoja v 20. Storočí, keď prevládla myšlienka o výhodnosti
lex scripta
pred nepísanými obyčajovými pravidlami. V kontexte s písanými pravidlami medzinárodného práva je potrebné zdôrazniť významnú úlohu Viedenského dohovoru o práve medzinárodných zmlúv z r. 1969, ktorý upravuje všetky podstatné otázky prípravy, vzniku, platnosti, zmeny a zániku medzinárodných zmlúv. Medzi najdôležitejšie otázky, ktoré upravuje patria podmienky platnosti medzinárodných zmlúv, nakoľko len platné medzinárodné zmluvy môžu byť považované za plnohodnotné súčasti medzinárodného systému vlády práva. Významnú úlohu pri príprave návrhov mnohostranných medzinárodných dohovorov v povojnovom období zohrala Komisia pre medzinárodné právo ako pomocný orgán VZ OSN, poverený kodifikáciou a pokrokovým rozvojom medzinárodného práva. Výsledkom jej práce, ako aj ochoty medzinárodného spoločenstva sa postupne stala kodifikácia námorného práva (1958, 1982), diplomatického práva (1961), konzulárneho práva (1963), práva medzinárodných zmlúv (1969) a pod. Pri príležitosti XXV. výročia vzniku OSN bolo v r. 1970 prijatých viacero rezolúcií, pričom v jednej z nich5) členské štáty OSN uvádzajú, že: "Pokrokový rozvoj a kodifikácia medzinárodného práva...by mali naďalej pokračovať za účelom podpory vlády práva (rule of law) medzi národmi.".
Písaná medzinárodná normativita zvyšuje predvídateľnosť správania subjektov medzinárodného práva v oblastiach tvoriacej predmet právnej úpravy a vzhľadom dovoľuje aj lepšiu identifikáciu podmienok pre nastúpenie zodpovednosti zmluvných strán za protiprávne správanie, resp. na nástup medzinárodných sankcií.
Pokiaľ ide o dostupnosť medzinárodných zmlúv, táto sa zabezpečuje medzinárodnými a vnútroštátnymi procedúrami ich publikácie, resp. zverejňovania. Súčasný spôsob publikácie medzinárodných zmlúv je upravený v Čl. 102 Charty OSN, v súlade s ktorým sa zmluvy registrujú a publikujú v sekretariáte OSN a v prípade, že sa tak nestane, sa ich zmluvná strana nemôže dovolávať pred žiadnym orgánom OSN. Hoci nepublikovaná medzinárodná zmluva nie je z hľadiska medzinárodného práva
ipso facto
neplatná, jej strany nemajú možnosť riešiť spory z nej vzniknuté pred Medzinárodným súdnym dvorom ako jedným z hlavných orgánov OSN. Ustanovenie o registrácii a publikácii medzinárodných zmlúv obsahuje aj Čl. 80 ods. 1 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z r. 1969.
V medzinárodnom práve neexistuje osobitný mechanizmus na zabezpečovanie stability jeho pravidiel. Podobne ako vo vnútroštátnom práve, aj medzinárodnom práve sa jeho pravidlá uplatňujú dovtedy, pokiaľ nie sú zmenené alebo zrušené neskorším pravidlom odrážajúcim odlišnú vôľu medzinárodných zákonodarcov, t.j. štátov (
lex posteriori derogat legi priori
). Zatiaľ čo pre zmenu dispozitívnych noriem medzinárodného práva postačuje odlišná vôľa pôvodných tvorcov pôvodného pravidla, pre vznik, zmenu a zánik kogentných noriem sa vyžaduje súhlas medzinárodného spoločenstva štátov ako celku. Tento obtiažnejší a kvalifikovaný spôsob zmeny platného pravidla kogentnej povahy je vyvolaný dôležitosťou jeho obsahu pre celé medzinárodné spoločenstvo, čím sa zaručuje jeho stabilita. V súvislosti s kogentnými normami treba uviesť, že v súčasnom období neexistujú jasné procesné postupy (či procedúry), v rámci ktorých by dochádzalo k vzniku zmene alebo zániku kogentných pravidiel.
Bez ohľadu na určité nedokonalosti, prípadne na viac či menej obsahovo bohatú, detailnú (detailnejšiu) právnu úpravu, ako aj geografickú rozľahlosť medzinárodného práva možno konštatovať, že stále rastúci počet jeho platných noriem uplatňujúcich sa vo vzťahoch medzi štátmi, ako aj inými subjektmi medzinárodného práva podrobuje ich konanie právnym pravidlám, čím obmedzuje možnosti ich svojvoľného postupu. To je pozitívne konštatovanie a základný výsledok doterajšieho pôsobenia medzinárodného systému vlády práva.
Zásada rovnosti subjektov medzinárodného práva pri tvorbe a uplatňovaní pravidiel medzinárodnej normativity
Hoci z faktického hľadiska sú štáty ako základné subjekty medzinárodného práva nerovné, v oblasti medzinárodnej normativity požívajú rovnosť. Zásady vlády práva v tejto súvislosti vyžadujú, aby sa medzinárodné právne pravidlá tvorili za rovnakej účasti a aplikovali rovnako na všetky subjekty medzinárodného práva. Úvodom je vhodné uviesť, že v súčasnom medzinárodnom práve platí zásada suverénnej rovnosti štátov, ktorá bola po prvýkrát spomenutá v súvislosti so vznikom OSN. Konferencia ministrov zahraničných vecí, ktorá sa konala v Moskve v r. 1943, prijala o. i.
Deklaráciu o všeobecnej bezpečnosti
, v súlade s ktorou vlády zúčastnených štátov uznávajú nevyhnutnosť vytvoriť všeobecnú medzinárodnú organizáciu na udržanie medzinárodného mieru a bezpečnosti, ktorá bude vybudovaná "na zásade zvrchovanej rovnosti mierumilovných štátov a členmi ktorej sa budú môcť stať všetky takéto štáty, veľké a malé.". Táto zásada bola v r. 1945 potvrdená v Charte OSN, pričom v súlade s jej Čl. 2 ods. 1 je OSN založená na "suverénnej rovnosti svojich členov". Stručný, no výstižný obsah zásady rovnosti štátov je obsiahnutý v Deklarácii zásad priateľských vzťahov a spolupráce medzi štátmi v súlade s Chartou OSN,6) podľa ktorej "Všetky štáty požívajú zvrchovanú rovnosť. Majú rovnaké práva a povinnosti a sú rovnými členmi medzinárodnéh
o spoločenstva bez ohľadu na ich rozdiely hospodárskej, spoločenskej, politickej alebo inej povahy.".
Všetky štáty sú si právne rovné, čo znamená, že vo vzťahu a z pohľadu medzinárodného práva nie sú medzi nimi žiadne rozdiely bez ohľadu na ich veľkosť, počet obyvateľov, ekonomickú a vojenskú silu, prípadne z ďalších faktických kritérií, pričom právna rovnosť je jedným z prejavom ich suverénnej rovnosti ako základných subjektov medzinárodného práva.
Prvým dôležitým prejavom zásady rovnosti štátov vo vzťahu k medzinárodnej normativite je ich rovnaká spôsobilosť na tvorbu nových pravidiel medzinárodného práva. Čl. 6 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z r. 1969 o. i. potvrdzuje, že
"Každý štát má spôsobilosť uzatvárať zmluvy.".
Uvedené konštatovanie možno preniesť aj na tvorbu medzinárodných obyčajových pravidiel, nakoľko aj v procese vzniku obyčajovej normotvorby zohráva rovnakú úlohu prax štátov a vznik presvedčenia o právnej záväznosti vznikajúceho nepísaného pravidla medzinárodného práva bez ohľadu na ich veľkosť, prípadne iné rozdiely faktickej povahy. Pokiaľ však ide o rovnosť štátov v procese uplatňovania pravidiel medzinárodného práva, treba uviesť, že táto sa neprejavuje v tom, že by sa na všetky štáty vzťahovali rovnaké pravidlá medzinárodného práva. Práve naopak, rozdielna veľkosť a postavenie štátov, rôznosť ich zahraničnopolitických záujmov, ako aj nerovnaký rozsah a intenzita ich vzťahov upravených normami medzinárodného práva v praxi spôsobujú, že na rôzne štáty sa vzťahujú rôzne pravidlá a záväzky z medzinárodného práva. Ako príklad možno uviesť rozdielny rozsah uplatňovania pravidiel morského práva na štáty susediace s morom a vnútrozemské štáty. Na všetky štáty, ktoré susedia s morom, sa však pravidlá morského práva vzťahujú rovnakým a nediskriminačným spôsobom. Dokonca ani v rámci jednej medzinárodnej zmluvy nemusia byť jej zmluvné strany podrobené obsahovo rovnakému zmluvnému režimu, ak uplatnia výhradu k medzinárodnej zmluve a táto bude uznaná aspoň jednou ďalšou zmluvnou stranou (Čl. 19 a nasl. Viedenského dohovoru o práve medzinárodných zmlúv). Zo zásady suverénnej rovnosti štátov a z nej vyplývajúcej rovnosti "pred zákonom" (t.j. medzinárodným právom) vyplýva, že voči štátom, ktoré sú viazané pravidlami medzinárodného práva, sa jeho pravidlá musia uplatňovať rovnakým (uniformným) a nediskriminačným spôsobom. V medzinárodnom spoločenstve štátov, ktoré sú fakticky nerovné, je jej cieľom nedopustiť, aby silnejšie štáty v oblastiach pokrytých medzinárodným právom zneužívali svoje postavenie na úkor slabších. V dôsledku toho súčasné medzinárodné právo sankcionuje (pod hrozbou absolútnej neplatnosti) tie medzinárodné zmluvy (vyjadrenie súhlasu), s ktorými si vynútili silnejšie štáty od slabších štátov pod hrozbou sily alebo jej použitia. (Čl. 51 (Donútenie zástupcu štátu) a Čl. 52 (Donútenie štátu hrozbou sily alebo použitím sily) Viedenského dohovoru o práve medzinárodných zmlúv z r. 1969.)
Zodpovednosť subjektov medzinárodného práva za porušenie pravidiel medzinárodnej normativity a ich vynútiteľnosť prostriedkami medzinárodného práva
Systém medzinárodnej vlády práva vyžaduje, aby medzinárodná normativita bola v prípade nerešpektovania jej pravidiel vynucovaná aj prostredníctvom medzinárodných súdnych orgánov a ich rozhodnutí. V domácich právnych poriadkoch je táto úloha zverená nezávislým súdom, avšak dôsledku rozdielov medzi vnútroštátnym a medzinárodným právom je tento prvok (v rozsahu a spôsobom používaným vo vnútroštátnom práve) ťažko "implantovať" na medzinárodnú úroveň. Úloha nezávislých medzinárodných súdnych orgánov (napriek zvyšovaniu ich počtu v poslednej štvrtine minulého storočia) zostáva stále pomerne skromná a nepredstavuje výraznejšiu kontrolu legality konania štátov, a preto ani významnejšiu súdnu garanciu medzinárodnej vlády práva. V súčasnom medzinárodnom práve existuje jednak súdny orgán so všeobecnou jurisdikciou (Medzinárodný súdny dvor), jednak špecializované súdne orgány v oblasti ochrany ľudských práv, trestného práva, námorného práva, ekonomického a obchodného práva a pod. Vzhľadom na ich rastúci počet problém nespočíva v nemožnosti nájsť (v prípade sporu a ochoty sporových strán) vhodný súdny orgán so zodpovedajúcou jurisdikciou, ale v tom, že stále neexistuje obligatórna, ale len fakultatívna jurisdikcia medzinárodných súdnych orgánov založená na súhlase sporových strán. V doktríne medzinárodného práva panuje presvedčenie, že posilneniu vlády práva v tejto oblasti by zodpovedalo akceptovanie obligatórnej jurisdikcie MSD a prípadne aj ďalších súdnych orgánov vo väčšom rozsahu. Napriek tomu treba pozitívne hodnotiť snahy štátov dohodnúť sa vopred na akceptovaní jurisdikcie vybraného medzinárodného súdneho orgánu ako "nahľadávanie" vhodného spôsobu riešenia sporu až po jeho vzniku. Výhody obligatórnej jurisdikcie medzinárodného súdneho orgánu spočívajú predovšetkým v tom, že skracujú obdobie, počas ktorého zostáva spor neriešený. Takáto situácia môže mať negatívne dôsledky prejavujúce sa napríklad postupnou eskaláciou sporu, prípadne jeho "prechodom" z kategórie sporov neohrozujúcich medzinárodný mier a bezpečnosť do kategórie ohrozujúcich medzinárodný mier a bezpečnosť.
S existenciou medzinárodných súdnych orgánov súvisí ich dostupnosť pre sporové strany. Pokiaľ ide o Medzinárodný súdny dvor ako jediný medzinárodný súdny orgán všeobecnej jurisdikcie, účastníkmi sporového konania pred ním môžu byť jedine štáty (Čl. 35 ods. 1 Štatútu). V tomto smere odráža toto ustanovenie situáciu, keď jedinými subjektmi medzinárodného práva boli štáty. Je však skutočnosťou, že hoci je MSD hlavným súdnym orgánom OSN, jeho sporová právomoc sa neobmedzuje len na členské štáty OSN, ale za určitých podmienok mu svoje spory môžu predkladať aj tretie (nečlenské) štáty OSN. So vznikom ďalších subjektov medzinárodného práva (odlišných od štátov), ako aj so vznikom špecializovaných súdnych tribunálov vyvstala otázka ich dostupnosti pre medzinárodné organizácie, právnické osoby, prípadne jednotlivcov. Stály arbitrážny dvor vyšiel v ústrety existujúcej "pluralite" subjektov medzinárodného práva tak, že prijíma
voliteľné pravidlá konania,
7) ktoré umožňujú riešiť spory aj subjektom odlišným od štátov, možnosť účasti subjektov odlišných od štátov pripúšťa (v osobitných druhoch sporov) aj Tribunál pre morské právo a pod. Pokiaľ sa subjekty medzinárodného práva rozhodnú pre súdne riešenie sporu, v jeho priebehu sa uplatňuje zásada procesnej rovnosti spočívajúca v rovnakom a nediskriminačnom prístupe ku všetkým procesným prostriedkom, ktoré sú im k dispozícii pre presadzovanie svojich stanovísk.
Prax potvrdzuje, že rozširovanie súdneho (judiciálneho) segmentu medzinárodného práva prináša so sebou
vznik
"konkurujúcich" si jurisdikcií medzinárodných súdnych orgánov v tých oblastiach medzinárodnoprávnej úpravy, na ktoré sú napojené dva, prípadne viacero súdnych orgánov. V súčasnom období doktrína medzinárodného práva považuje tento problém za súčasť širšieho problému tzv. fragmentácie medzinárodného práva.8) Existencia takýchto jurisdikcií môže viesť k rozdielnemu výkladu (a následne aj uplatňovaniu) dotknutých ustanovení medzinárodného práva v medzinárodných súdnych sporoch, čo môže vyvolávať právnu neistotu medzinárodného spoločenstva.
Ďalším problémom spätým s vynucovaním medzinárodnej normativity je absencia všeobecného systému, ktorý by nútil sporové strany na plnenie rozsudkov medzinárodných súdnych orgánov. Takýto donucovací orgán má k dispozícii MSD a je ním BR OSN. Podľa Čl. 94 ods. 2 Charty OSN:
"Ak si sporová strana nesplní záväzky vyplývajúce z rozsudku prijatého Súdom, druhá strana sa môže obrátiť na BR OSN, ktorá môže odporúčať alebo rozhodnúť, ak to považuje za potrebné, aké opatrenia sa majú urobiť na vykonanie rozsudku.".
Napriek tomu, že ide o politický orgán založený na jednomyseľnosti svojich stálych členov, treba povedať, že v doterajšej histórii OSN nemal možnosť (a ani potrebu) širšieho uplatňovania tejto donucovacej právomoci.9) Bolo to predovšetkým z toho dôvodu, že v prevažnej väčšine prípadov, ktoré sa skončili vynesením rozsudku, ho sporové strany dobrovoľne splnili. Súdny dvor EÚ má k dispozícii systém pokút voči "nedisciplinovaným" sporovým stranám odmietajúcim dobrovoľne plniť jeho rozsudky a pod. Okrem toho naďalej platí, že pri absencii donucovacieho mechanizmu, ktorý by bol k dispozícii v prípade nesplnenia rozsudku medzinárodného súdneho orgánu, možno jeho neplnenie charakterizovať ako protiprávne konanie vyvolávajúce medzinárodnú zodpovednosť "porušiteľa" spätú s možným použitím individuálnych sankcií zo strany postihnutej strany.
Súdny prieskum konania a rozhodovania medzinárodných medzivládnych organizácií
V súvislosti so vznikom medzinárodných medzivládnych organizácií ako nových subjektov medzinárodného práva sa vynorila otázka, či ich členské štáty majú mať k dispozícii právne prostriedky ochrany (vrátane súdnych) pre prípad, že organizácia (resp. jej orgány) konajú nad rámec svojich právomocí pri porušení právnych pravidiel samotnej organizácie, prípadne pravidiel medzinárodného práva a na ujmu členských štátov. Potreba takýchto právnych prostriedkov vyplynula o. i. zo zásady špeciality medzinárodných organizácií zriaďovaných štátmi výlučne na plnenie cieľov a úloh uvedených v ich zakladajúcich dokumentoch. Dnes neexistujú pochybnosti o tom, že medzinárodné organizácie sú spôsobilé nielen na konanie, ktoré je v súlade s medzinárodným právom, ale aj na medzinárodne protiprávne konanie. Medzinárodný súdny dvor v poradnom posudku týkajúcom sa
Výkladu dohody medzi Svetovou zdravotníckou organizáciou a Egyptom z 25. marca 1951
uviedol, že medzinárodné organizácie "sú viazané záväzkami, ktoré pre ne vyplývajú zo všeobecných pravidiel medzinárodného práva, zakladajúcich aktov organizácií, ako aj z medzinárodných dohôd, ktorých sú zmluvnými stranami.".10) Návrh článkov Komisie pre medzinárodné právo o zodpovednosti medzinárodných organizácií z r. 2006 uvádza vo svojom Čl. 4, že za medzinárodne protiprávne konanie medzinárodnej organizácie sa považuje to, ktoré predstavuje porušenie jej medzinárodného záväzku.11) Právo iniciovať súdny prieskum rozhodnutí (aktov) medzinárodných organizácií nie je úplne novým inštitútom medzinárodného práva12) a súčasné obdobie potvrdzuje, že ho členské štáty medzinárodných organizácií považujú za o to aktuálnejšie, o čo dôležitejší (prípadne citlivejší) je pre ne predmet činnosti organizácie, čo je dnes typické najmä pre medzinárodné organizácie ekonomickej, resp. hospodárskej povahy. Z uvedených dôvodov možno zaregistrovať medzinárodné súdne orgány s takouto právomocou "pripojené" predovšetkým k rôznym medzinárodným ekonomickým zoskupeniam, akými sú Európska únia (Súdny dvor EÚ), Andská skupina (Súdny dvor Andskej skupiny), Africké ekonomické spoločenstvo (Súdny dvor Afrického ekonomického spoločenstva) a pod.13)
V doktríne medzinárodného práva však vzbudzuje dlhodobo najväčší záujem súdny prieskum rozhodnutí BR OSN podľa kapitoly VII. Charty OSN zo strany Medzinárodného súdneho dvora, a to vzhľadom na možné dôsledky prekročenia jej právomocí na medzinárodný mier a bezpečnosť. Riešenie tejto otázky je mimoriadne dôležité aj v dôsledku nutnosti udržania dôveryhodnosti BR OSN, ktorá v zmysle Charty OSN nesie ako jediný orgán primárnu zodpovednosť za udržanie medzinárodného mieru a bezpečnosti. Hoci vo vede medzinárodného práva sa vyskytli rôzne názory na možnosť súdneho prieskumu rozhodnutí orgánov OSN Medzinárodným súdnym dvorom, doteraz k takémuto prieskumu nedošlo ani v sporovom konaní a ani v posudkovom konaní. V dôsledku toho nadobúda mimoriadny význam sebaobmedzovanie (
self restraint
) ako integrálna súčasť výkonu jej právomocí podľa kapitoly VII Charty OSN.14)
V poslednom období (t.j. zhruba od polovice 90. rokov) sa v súvislosti s činnosťou BR OSN pozornosť sústreďuje na tzv. inteligentné, resp. mierené sankcie (
tzv. targeted sanctions
), ktorými BR OSN "zmrazuje finančné účty" alebo obmedzuje nakladanie s majetkom u fyzických alebo právnických osôb podozrivých z podpory medzinárodného terorizmu. Takto postihnuté osoby (a za súčasného stavu) nemajú možnosť napadnúť, resp. dať súdne preskúmať takéto rozhodnutia BR OSN ako nedôvodné ani pred vnútroštátnymi a ani pred medzinárodnými súdnymi orgánmi. Hoci určitý procesný mechanizmus pomoci takto postihnutým osobám sa postupne tvorí v rámci samotnej BR OSN, resp. jej pomocných orgánov (výborov), nedosahuje úroveň nestranného posúdenia na úrovni nezávislým orgánom súdnej povahy.15) Výsledný dokument Svetového summitu hláv štátov a predsedov vlád z r. 2005 preto oprávnene vyzýva BR OSN, aby s podporou GT OSN zabezpečila "spravodlivú a jasnú (
fair and clair
) procedúru na zapísanie a vyčiarknutie osôb alebo iných entít na sankčné zoznamy (
listing a delisting
), ako aj pre udeľovanie tzv. humanitárnych výnimiek" (bod 109 Záverečného dokumentu). V širšom kontexte možno tento špecifický problém považovať za súčasť trvalo prítomného napätia, ktoré sa v činnosti BR OSN prejavuje medzi snahou o účinnosť prijímaných sankčných opatrení a ich legitimitou z pohľadu medzinárodného práva.
Z uvedeného vyplýva, že analyzované formálne právne prvky vlády práva našli svoje vyjadrenie a uplatnenie aj na úrovni medzinárodných vzťahov a medzinárodného práva. Vzťahy medzi štátmi a inými subjektmi medzinárodného práva sú v súčasnosti upravované prevažne písanými pravidlami medzinárodného práva vo forme medzinárodných zmlúv, z ktorých viaceré majú všeobecnú povahu. Všeobecnou snahou je, aby práva a záväzky v nich obsiahnuté boli (pokiaľ je to možné) dostatočne určité, jasné a predvídateľné, čo prispieva k právnej istote. Písané medzinárodnoprávne pravidlá obsiahnuté v medzinárodných zmluvách sú zverejňované na národnej i medzinárodnej úrovni. Súčasťou medzinárodnej normativity je zásada rovnosti štátov vo vzťahu k medzinárodnému právu vrátane procesu vzniku, zmeny a zániku jeho jednotlivých noriem, ako aj konania pred medzinárodnými súdnymi orgánmi. Pokiaľ ide o inštitucionálny rozmer medzinárodnej vlády práva problematickou zostáva absencia obligatórnej jurisdikcie Medzinárodného súdneho dvora, aj keď čoraz viacej štátov sa prikláňa k uznávaniu jeho jurisdikcie ešte pred vznikom sporu na základe osobitných súdnych doložiek v medzinárodných zmluvách, resp. v tzv. opčných prehláseniach podľa Čl. 36 Štatútu medzinárodného súdneho dvora. Všetky štáty majú prístup k Medzinárodnému súdnemu dvoru bez problémov, pričom nie sú žiadne pochybnosti o jeho nezávislosti a nestrannosti. Otvoreným zostáva naďalej súdny prieskum medzinárodných rozhodnutí BR OSN podľa kapitoly VII Charty OSN Medzinárodným súdnym dvorom. Účinnosť rozsudkov medzinárodných súdnych orgánov sa zabezpečuje prostriedkami špecifickými pre jednotlivé druhy medzinárodných súdov a v prípade ich absencie individuálnymi sankciami postihnutých štátov.
Literatúra
HIGGINS, R. The ICJ and the Rule of Law. Speech Given at the United Nations University on 11 April 2007. Prístupné na: http://www.unu.edu/events/files/2007/20070411_Higgins_speech.pdf (navštívené dňa 08. novembra 2011).
HIGGINS, R. The ICJ, the United Nations System, and the Rule of Law. London School of Economic and Political Science (2006). Prístupné na: http://www2.lse.ac.uk/publicEvents/pdf/20061113_Higgins.pdf (navštívené dňa 08. novembra 2011).
HIGGINS, R. The ICJ and the Rule of Law. Speech Given at the United Nations University on 11 April 2007, p. 7. Prístupné na: http://www.unu.edu/events/files/2007/20070411_Higgins_speech.pdf (navštívené dňa 08. novembra 2011).
OSIEKE, E. The Legal Validity of
Ultra Vires
Decisions of International Organizations. In The American Journal of International Law, Vol. 77, No. 2 (Apr., 1983), pp. 239 - 256. Prístupné na: http://www.jstor.org/ pss/2200852 (navštívené dňa 08. november 2011).
MARTENCZUK, B. The Security Council. The International Court and Judicial Review: What Lessons from Lockerbie? In European Journal of International Law, 1999, Vol. 10, 1999, 517 - 547. Prístupné na: http:// ejil.oxfordjournals.org/content/10/3/517.full.pdf (navštívené dňa 08. november 2011).
CHESTERMAN, s.´I´ll Take Manhattan´: The International Rule of Law and the United Nations Security Council. In Hague Journal on the Rule of Law, 2009, 1, 67 - 73.
Rezolúcia VZ OSN č.2627 (XXV) - Declaration on the Occasion of the Twenty - fifth Anniversary of the United Nations (1970). Prístupné na: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/348/92/ PDF/NR034892.pdf?OpenElement (navštívené dňa 08. novembra 2011).
Rezolúcia VZ OSN č.2625(XXV) - Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co- operation among States in accordance with the Charter of the United Nations (A/8082) (1970). Prístupné na: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/348/90/IMG/ NR034890.pdf?OpenElement (navštívené dňa 08. novembra 2011).
Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, Report of Study Group of International Law Commission, 2006, A/CN.4/L.682.
Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1980, pp.89- 90, para.37. Prístupné na: http://www.icj-cij.org/docket/files/65/6303.pdf (navštívené dňa 08. novembra 2011).
Draft Articles on Responsibility of International Organizations, UN Doc. A/64/10.
Lisabonská zmluva (Úradný vestník Európskej únie 2007/C 306/01, oznámenie MZV č.486/2009 Zb.).
Dohovor o režime plavby na Dunaji z roku 1948 (publikovaný pod č.241/1949 Zb.).
1) Rechtsstaat, État de droit, Statto di diritto, Estado de derecho.
2) Ako uviedla bývala predsedníčka MSD R. Higgins: "je zjavné, že v súčasnom svete nemožno vnútroštátny model "rule of law" ľahko presadiť do medzinárodných vzťahov. To je skutočnosť, ktorej nie je možné sa vyhnúť.". The International Court of Justice and the Rule of Law. Speech given at the UN University on 11 April 2007.
3) Ide o pravidlá formálne právnej povahy, ktoré budú predmetom analýzy, avšak bez skúmania ich uplatnenia v konkrétnych oblastiach (odvetviach) medzinárodného práva, akými sú ochrana ľudských práv, ekonomické a obchodné právo a pod.
4) Právne poriadky niektorých medzinárodných zoskupení (napríklad EÚ) rátajú s pravidelnou účasťou súdneho orgánu pri výklade nejasných či vágnych ustanovení úniového právneho poriadku. V rámci EÚ ide o Súdny dvor EÚ a konanie o prejudiciálnej otázke podľa čl. 267 Lisabonskej zmluvy.
5) Rezolúcia 2627 (XXV) - Declaration on the Occassion of the 25th anniversary of the United Nations.
6) Rezolúcia VZ OSN č.2625/XXV z r. 1970.
7) Tzv. Optional rules of Procedure.
8) K tomu pozri aspoň International Law Commission: "Fragmentation of International Law Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, Report of the Study Group (2006), A/ CN/.4/L.682.
9) Ako v tejto súvislosti poznamenala bývalá sudkyňa MSD R. Higgins: "na rozdiel od značne rozšírenej mylnej predstavy sú rozsudky súdu záväzné a temer stabilne plnené. Z 91 sporových vecí, ktoré MSD riešil od r. 1946 do r. 2006 len štyri z nich vyvolali problémy s plnením a väčšina takto vzniknutých problémov bola len dočasnej povahy.". In HIGGINS, R. The ICJ, the UN System and the Rule of Law. London School of Economic and Political Science, 13. november 2006, p. 3.
10) ICJ Reports, 1980, pp. 89 - 90, para 37.
11) Čl. 4 (Elements of an internationally wrongul act of an international organization) - Draft Articles on Responsibility of International Organizations-UN Doc.A/64/10.r.2009.
12) Po prvýkrát bolo toto právo priznané Dohovorom o definitívnom štatúte Dunaja, v rámci ktorého mohla zainteresovaná zmluvná strana namietať rozhodnutie Medzinárodnej komisie pre Dunaj ako
ultra vires
pred osobitnou jurisdikciou zriaďovanou za týmto účelom Spoločnosťou národov.
13) K právnym dôsledkom nezákonných rozhodnutí medzinárodných organizácií pozri aspoň OSIEKE, E. The Legal Validity of
Ultra Vires
decisions of International Organizations 77 AJIL (1983), 239 - 255.
14) Vhodná príležitosť na posúdenie platnosti Rezolúcií BR OSN podľa kapitoly VII. Charty OSN sa Medzinárodnému súdnemu dvoru vytvorila v prípade Lockerbie, avšak tento ju nevyužil.
K tomu aspoň MARTENCZUK, B. The security Council,the International Court and Judicial Review: What lessons from Lockerbie?, EJIL, No.10/1999, 517 - 547.
15) K súčasnému stavu v tejto oblasti aspoň CHESTERMAN, s.The International Rule of law and the United Nations Security Council. In Hague Journal of Rule of Law, 2009, 67 - 73.