Zákonodarné prešľapy

Autor upozorňuje na aktuálne problémy, ktoré spôsobuje prijímanie zákonov, ktoré sú za hranou ústavnosti. Opakovane poukazuje na problém prijímania ústavných zákonov, ktorých obsah je rovnaký ako zákonov vyhlásených Ústavným súdom SR za protiústavné.

Ustanovenie článku 1 ods. 1 Ústavy SR ukladá všetkým orgánom - teda aj zákonodarcovi - povinnosť chrániť princípy materiálneho právneho štátu, medzi ktoré patrí aj právna istota. Ústavný súd SR opakovane vyslovil názor, že jedným z prvkov právnej istoty je zrozumiteľnosť právnych noriem a na nej založená predvídateľnosť konania orgánov verejnej moci. Teda aj Národná rada SR je orgánom štátu, môže vykonávať zákonodarnú moc len v rozsahu a spôsobom, aký jej ustanovuje ústava a zákony. Ak si však pozrieme niektoré prijaté zákony či už teraz, alebo v nedávnej minulosti, s istotou zistíme, že sme až príliš často vystavení právnej neistote. Z mnohých prípadov vyberám len tie najvypuklejšie.

Na úvod poukážem na absurdný príklad úžernícky schváleného poplatku z omeškania. Podľa zákona č. 212/1995 Z.z. v znení neskorších predpisov § 9 ods. 2 bol poplatok z omeškania 5 000 Sk u fyzických osôb a 15 000 Sk u právnických osôb za každý, aj len začatý mesiac omeškania, a to za každý prijímač, za ktorý je platiteľ v omeškaní s platbou. Išlo o zákonom stanovené poplatky z omeškania, ktoré nemohol súd znížiť pre ich absolútnu neprimeranosť.¹⁾ Poplatok z omeškania sa neodvíjal percentuálne od dlžnej sumy, ako to býva bežné v zmluvnom práve. Je rovnaký za každý mesiac, či dlžník dlžil 100 Sk alebo 10 000 Sk. Pri nezaplatenom mesačnom poplatku 100 Sk a ročnom omeškaní vznikol dlh len na poplatkoch z omeškania vo výške 60 000 Sk! Takýmto zákonom dostal zákonodarca koncesionárov do nezávideniahodného postavenia. Pri chaotickej evidencii sa do problémov dostávali aj tí, ktorí platili, alebo v zmysle zákona boli oslobodení od koncesionárskych poplatkov. Vyriešiť to musel až tzv. generálny pardon.²⁾ Aj nový koncesionársky zákon sa nevyhol niektorým absurdným ustanoveniam.³⁾

Národná rada SR ešte v minulom funkčnom období schválila ústavný zákon č. 254/2006 Z.z. o zriadení a činnosti výboru Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu, ktorý je svojou podstatou prelomový z viacerých hľadísk. Na prvý pohľad by nebolo na tom nič pozoruhodné, keby obsahovo takmer zhodný zákon nebol Ústavným súdom SR vyhlásený za protiústavný. Národná rada nezmenila protiústavné ustanovenia, ako by sa očakávalo, ale tieto ustanovenia zákonodarcovia povýšili na ústavný zákon. Podotýkam, v zhode vtedajšia koalícia s vtedajšou opozíciou. Kedze ústavný zákon už nie je možné konfrontovať s ústavou na ústavnom súde, lebo je rovnakej právnej sily, z nálezu Ústavného súdu SR sa stalo "neškodné rozhodnutie". Takto sa prvýkrát v histórii obišiel nález ústavného súdu priamo zákonodarným zborom. Je to zároveň výstraha, čo všetko môže urobiť ústavná väčšina v parlamente. Takáto činnosť poslancov nezostala bez povšimnutia odbornej verejnosti.⁴⁾

Tento model by niektorí poslanci chceli uplatniť aj pri opätovnom schválení zákona o preukazovaní pôvodu majetku, ktorý bol prijatý pod číslom 335/2005 Z.z.⁵⁾ Tento zákon dosiahol niekoľko nelichotivých prvenstiev. Iba v tomto prípade pozastavil ústavný súd účinnosť celého zákona. Pozastavenie účinnosti celého právneho predpisu je netradičné a napovedá o kvalite takto prijatej právnej úpravy⁶⁾ Určite k tomu prispelo aj samotné prijímanie zákona. Ústavnoprávny výbor NR SR prerokoval návrh tohto zákona dňa 26.4.2005 s odporúčaním návrh schváliť so zmenami a doplnkami uvedenými v prílohe uznesenia č. 785. V druhom čítaní pri prerokovaní návrhu zákona v pléne NR SR jeden z predkladateľov návrhu zákona predložil pozmeňujúce návrhy. Tie však znamenali zmenu znenia celého zákona, pretože pozmeňujúci návrh znamenal zmenu znenia ustanovení § 1 - § 6 návrhu zákona o preukazovaní pôvodu majetku. Išlo fakticky o celý zákon, ktorý sa nahradil novými ustanoveniami § 1 - § 11⁷⁾ legislatívnej eufórii" a v dôsledku určitého spoločenského tlaku, ktorý sa vytvoril na poslancov, sa stalo, že uvedený zákon bol bez väčších námietok prijatý.⁸⁾ Neskôr aj poslanci, ktorí uvedený zákon schválili, sa postavili do čela iniciatívy a podali na ústavný súd návrh na začatie konania na preskúmanie súladu zákona NR SR č. 335/2005 Z.z. s Ústavou SR. Ústavný súd návrh prijal a takmer po troch rokoch vyhlásil jednoznačný nález.⁹⁾

Nález Ústavného súdu SR k zákonu o preukazovaní pôvodu majetku konštatuje viaceré porušenia ústavy. Napadnutý zákon, podľa názoru ústavného súdu, porušuje ústavný princíp právnej istoty, je retroaktívny vo vzťahu k nadobudnutým právam a pripúšťa nadmerné zasahovanie do práva vlastniť majetok. Zásahy do vlastníckeho práva sú spojené s uložením novej nedostatočne identifikovanej povinnosti vedieť preukazovať pôvod majetku, pričom napadnutý zákon, podľa názoru ústavného súdu, neprimeraným spôsobom presúva dôkazné bremeno z orgánov verejnej moci na fyzické osoby a právnické osoby a v spojení s tým zavádza nový, ústave neznámy spôsob prepadnutia majetku, ktorého realizácia nie je transparentná a napokon z jeho ustanovení vôbec nevyplýva.

Vzhľadom na uvedené ústavný súd už nepovažoval za potrebné uvádzať ďalšie právne dôvody a posudzovať ďalšie námietky navrhovateľov smerujúce k vysloveniu nesúladu zákona o preukazovaní pôvodu majetku, resp. jeho konkrétnych ustanovení s príslušnými ustanoveniami ústavy uvedenými vo zvyšnej časti návrhu skupín poslancov, týkajúce sa porušenia princípu ústavnej rovnosti (čl. 12 ods. 1 prvá veta v spojení s čl. 13 ods. 3 ústavy), ako aj porušenia základného práva na súkromie (čl. 19 ods. 2 a 3 ústavy).

Ústavný súd SR sa ďalej stotožnil s tvrdením navrhovateľov, že pri schvaľovaní zákona o preukazovaní pôvodu majetku došlo k závažnému porušeniu zákona o rokovacom poriadku. Okrem toho ešte zdôraznil, že nerešpektovanie zákonom ustanovených pravidiel legislatívneho procesu môže mať v konkrétnom prípade v konečnom dôsledku nielen nezanedbateľný vplyv na celkovú kvalitu schváleného zákona, ale môže sa stať aj dôvodom, ktorý spôsobí neústavnosť zákona ako celku. V danom prípade ústavný súd nepovažoval, vzhľadom na materiálne dôvody zakladajúce podľa už uvedeného neústavnosť zákona o preukazovaní pôvodu majetku ako celku, za potrebné vysloviť sa meritórne k tomu, či zistené porušenia zákona o rokovacom poriadku pri schvaľovaní napadnutého zákona nadobudli takú intenzitu, že by na ich základe bolo možné vysloviť jeho nesúlad s čl. 1 ods. 1 prvou vetou ústavy z dôvodu nerešpektovania zákazu svojvôle v zákonodarnom procese. Ústavný súd využil príležitosť na to, aby národnú radu v odôvodnení nálezu upozornil na rešpektovanie zákonom ustanovených pravidiel legislatívneho procesu ako požiadavky vyplývajúcej z princípu demokratického a právneho štátu garantovaného čl. 1 ods. 1 prvou vetou ústavy.¹⁰⁾

U časti opozičných poslancov sa stretávame so snahou prijať tento zákon ako ústavný.¹¹⁾ Tým sa údajne jeho protiústavnosť odstráni. Formálne áno, lebo ústavný zákon je rovnakej právnej sily ako Ústava SR. Argumentujú, že je namieste pokúsiť sa prijať účinnú a razantnú právnu úpravu preukazovania pôvodu majetku ústavným zákonom, ktorý by prelomil nález ústavného súdu v tejto veci. Práve zmena alebo doplnenie ústavného poriadku (aj formou ústavného zákona) je jediná legitímna cesta prelomenia rozhodnutia ústavného súdu SR.¹²⁾ Ústavným zákonom sa predovšetkým mení a dopĺňa Ústava SR. Samotná ústava výslovne upravuje, ktoré skutočnosti musia byť upravené ústavným zákonom. Uvádzame, že doposiaľ ústava bola priamo menená osemkrát, pričom ich vypracovávali tímy odborníkov, skôr než sa dostali do parlamentu. Cieľom legislatívnych prác pri tvorbe zákona je pripraviť a schváliť taký zákon, ktorý sa stane prirodzenou súčasťou vyváženého, prehľadného a stabilného právneho poriadku zlučiteľného s právom Európskej únie. Akým spôsobom zapadajú do tohto rámca legislatívnych pravidiel úvahy o prijatí predmetného zákona ako ústavného?

Inflácia ústavných zákonov má širší dopad ako sa na prvý pohľad zdá.¹³⁾ Ústavným zákonom sa predovšetkým mení a dopĺňa Ústava SR. Samotná ústava výslovne upravuje, ktoré skutočnosti musia byť upravené ústavným zákonom. Ide napríklad o zmenu hraníc, vstúpenie či vystúpenie zo štátneho zväzku s iným štátom. V tejto súvislosti si položme otázku, čije možné prijať akýkoľvek zákon - napríklad ústavný zákon o zmene spoločenského poriadku, predĺženie mandátu poslanca na 20 rokov?¹⁴⁾ V ústavách existujú písané alebo nepísané základy vyplývajúce z ducha ústavy, ktorých prelomenie znamená zmenu moci. Národná rada SR môže vykonávať zákonodarnú moc len v rozsahu a spôsobom, aký jej ustanovuje ústava a zákony. Parlament rozšírením svojej pôsobnosti nad rámec ústavy nemôže obmedziť pôsobnosť iných štátnych orgánov alebo prevziať ich kompetencie spôsobom, ktorý nieje v súlade s princípom právneho štátu. Ústava vytvára proporcie a hranice deľby moci medzi jednotlivými štátnymi orgánmi. Aký vyšší záujem môže existovať, aby v demokratickom a právnom štáte sa takýmto spôsobom obchádzali rozhodnutia ústavného súdu? Jednoznačne žiadne. Išlo by o ďalší , kde parlament suspenduje právomoc Ústavného súdu SR, lebo mu nevyhovujú určité jeho rozhodnutia. Kde sa táto parlamentná svojvôľa zastaví? Jednostranné rozširovanie právomoci jednej zložky moci môže narušiť ústavou vytvorené vzťahy nielen medzi jednotlivými zložkami. Tu už sa narúša základ demokratického a právneho režimu štátu.

Ústavu musia dodržiavať nielen občania, ale aj samotný zákonodarný zbor. Myšlienka "parlament môže všetko" je nepochopením tých najzákladnejších princípov demokracie. Ústavný súd SR sa k tejto problematike vyjadril už pred desiatimi rokmi takto: "Národná rada SR je viazaná ústavou v rovnakej miere ako všetky ostatné štátne orgány SR. Pri uplatnení svojej zákonodarnej pôsobnosti môže prijať ľubovoľný zákon, pokiaľ týmto zákonom neprekročí rámec daný ústavou".¹⁵⁾

Tento svoj postoj Ústavný súd SR potvrdil v názore, podľa ktorého: "Princíp právneho štátu ustanovený čl. I je základným ústavnoprávnym princípom v Slovenskej republike. Ak národná rada uplatní svoju zákon