Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
O podobách verejnej správy
KUKLIŠ, P.: O podobách verejnej správy.∗∗ Právny obzor, 106, 2023, č. 6, s. 521 – 542.
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2023.6.03
On shapes of public administration. „Public administration“ is a typical polysemic term. This is the reason why it is very difficult to define public administration. The author agrees with the opinions according to which it is more accurate to describe public administration than to define it. Public administration and public power are correlates, their existence is mutually dependent. Public power is the basis of public administration, and public administration is one of the forms (ways) by which public power is exercised. At the same time, with its organizational and technical activities, it partly participates in the creation of public power (e.g. in the case of parliamentary, presidential, regional and local elections). Attention is paid to the material and formal understanding of public administration, bearers and executors of public administration, superior (intervening) and non-superior (caring) public administration. The shape of public administrations in individual countries is influenced by significant efforts to improve the quality of public administrations (usually reforms). The most influential reform concepts in recent times are probably New Public Management, Neo-Weberian State, New Governance and Hybrid Governance. Despite the various shapes of public administration, the Principles of G ood Public Administration, the European Principles of Public Administration, the European Code of Good Administrative Practice can be considered– in our geopolitical space– as a basic element of public administration. Public administration has a significantly high number of forms, which will change depending on objective and subjective conditions. The common denominator of current and future public administrations is (or should be) „a matter of course“ that „public administration is a service to the public“ [Art. 4 (1) of the Czech Administrative Proceedings]. The content of the article is somewhat heterogeneous. (Public administration is also slightly heterogeneous.)
Key words: public power, public administration, reforms of public administration
Úvod
"Verejná správa" je typický polysémický pojem. Hoci verejná správa je jednou zo základných súčastí verejnej moci i ústredným pojmom správneho (administratívneho) práva - vzhľadom na charakter tohto fenoménu - je definične právne (a nielen právne) "neuchopiteľný".
1. Verejná moc a verejná správa
František Weyr uvádza, že
""Veřejnou" správou, na rozdíl od soukromé, je správa veřejných záležitostí. Tuto správu vykonává podle předpisů právního řádu především stát jakožto právní osobnost, pak jiné svazky (korporace), místní nebo zájmové, jako země, obce, komory, rady atd. Tyto svazky jsou "veřejnými" proto, že obstarávají veřejnou správu, kdežto o soukromou správu (rozuměj: svých vlastních záležitostí) starají se soukromí jednotlivci a t.zv. soukromé korporace (spolky)."
1)
Podľa F. Fleinera
"Vše, co obstaráva stát, vyjma zákonodarství a justice jest ... správou v užším zmyslu, či proste správou - souhrn úkonů povahy technické, duchovné, právní, z niž každý dosahuje výsledku, obecnému blahu užitočného."
2)
Otto Mayer definuje pojem správy takto:
"Správa jest právnímu řadu podřazená činnost státní, jež má uskutečňovati účely státu, vyjma justice."
3)
Anton Merkl na základe analýzy názorov viacerých teoretikov z oblasti správneho práva i náuky o správe dochádza predbežne k záveru, že sa "
správou rozumí - nejjednodušeji rečeno-státní činnost vyjma zákonodarství a soudnictví".
Z tejto definície "
4)
se podává, že pojem správy jest podmíněn pojmy zákonodarství a soudnictví"
.
5)
Samotné negatívne vymedzenie verejnej správy - ako organickej súčasti výkonnej moci - ako "zvyšku" zákonodarstva a súdnictva, nepostačuje. Pri takomto prístupe zostávajú "nepokryté" podstatné segmenty verejnej správy: subjekty územnej samosprávy (najmä ich originálna pôsobnosť) a subjekty záujmovej samosprávy.
6)
V tejto súvislosti (aj) sa výrazne tlačí do popredia súvzťažnosť fenoménov "verejná moc" a "verejná správa".
"Chci-li dojíti k pojmu správy, musím začíti základní thesí, že lid je jediným zdrojem veškeré státní moci, jak je uvedeno v naší ústavní Iistině z 29. února 1920 v § 1, odst. 1."
7)
Jednoznačná súvzťažnosť verejnej správy a verejnej moci je základnou teorémou i v súčasnosti. Moc je nevyhnutnou podmienkou organizovania, spravovania, riadenia, teda akejkoľvek kombinovanej činnosti. Sú to koreláty, ich existencia je vzájomne podmienená; verejná moc je základom verejnej správy a verejná správa je jednou z foriem (spôsobom), ktorou sa verejná moc uplatňuje a zároveň sa čiastočne, svojimi organizačno-technickými aktivitami, podieľa na jej tvorbe (napr. v prípade parlamentných, prezidentských, regionálnych i miestnych/mestských volieb).
Rovnaká situácia ako v prípade vymedzenia verejnej správy je i v definícii verejnej moci. V ostatnom čase sa v našich podmienkach rešpektuje judikát, podľa ktorého
"verejnou mocou je taká moc, ktorá autoritatívne rozhoduje o právach a povinnostiach subjektov, či už priamo alebo sprostredkovane. Subjekt, o ktorého právach alebo povinnostiach rozhoduje orgán verejnej moci, nie je v rovnoprávnom postavení s týmto orgánom a obsah rozhodnutia tohto orgánu nezávisí od vôle subjektu."
8)
"Verejnú moc vykonáva štát predovšetkým prostredníctvom orgánov moci zákonodarnej, výkonnej a súdnej a za určitých podmienok ju môžu vykonávať aj prostredníctvom ďalších subjektov. Kritériom pre určenie či iný subjekt koná ako orgán verejnej moci je skutočnosť, či konkrétny subjekt rozhoduje o právach a povinnostiach iných osôb a tieto rozhodnutia sú štátnou mocou vynútiteľné, či môže štát do týchto práv a povinností zasahovať."
9)
Je vhodné podotknúť, že diapazón foriem verejnosprávnej činnosti je široký a pri uplatnení foriem horizontálneho charakteru, napr. pri uzavieraní administratívno-právnych dohôd, osoba (fyzická, resp. právnická) nie je v "submisívnom" postavení vo vzťahu k subjektu verejnej správy. Obdobná situácia je i pri vykonávaní spoločensko-organizátorských úkonov, kde ingerencia subjektov verejnej správy do právnej situácie fyzických osôb i právnických osôb je minimálna až nulová.
Z hľadiska traktovanej problematiky je významný vzťah verejnej moci a štátnej moci. V tejto korelácii sa štátna moc (štát) považuje za podmnožinu verejnej moci. Napriek tomu suverénom v tomto vzťahu je jednoznačne štát, ktorý určuje právny status štátnych i neštátnych subjektov verejnej moci. Bolo uvedené, že štátna moc sa delí na zákonodarnú, výkonnú a súdnu a že verejná správa je súčasťou moci výkonnej.
Špecifikom je, že verejnú správu sčasti vykonávajú i neštátne subjekty (územná samospráva, záujmová samospráva a osoby splnomocnené výkonom štátnej správy), čo v prípade zákonodarnej moci a súdnej moci nie je možné.
2. Materiálne a formálne poňatie verejnej správy
Vo všeobecnosti sa verejná správa poníma v dvoch základných významoch: v
materiálnom,
charakterizovanom druhom administratívnej (správnej) činnosti, a vo
formálnom
, charakterizovanom inštitúciami vykonávajúcimi verejnú správu.Pod verejnú správu -
v materiálnom poňatí
- možno subsumovať veľké množstvo aktivít, ktoré sú výrazne diferencované.
10)
Obdobná situácia je i v prípade
formálneho poňatia
verejnej správy: verejnú správu vykonávajú najmä orgány štátnej správy, subjekty územnej samosprávy,
11)
subjekty záujmovej samosprávy,
12)
právnické osoby a fyzické osoby na základe zákonného zmocnenia.V tejto súvislosti Najvyšší správny súd České republiky v rozsudku Sb. NSS č. 1382/2007 konštatuje, že
"... pojmu veřejná správa je přikládán různý význam; tento termín je v zásadě možno chápat jako určitý druh činnosti (spravování) nebo instituci (organizaci, úřad), která veřejnou správu vykonává. Je proto rozlišováno materiální a formální pojetí veřejné správy. Z hlediska materiálního je veřejná správa v současnosti definována negativně jako souhrn činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví. Jak vyplývá i z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu (reprezentované např. rozsudkem ze dne 27.4.2006, čj. 4 Aps 3/2005-35) či z rozhodování Ústavního soudu (např. nález ze dne 12.9.2006, sp. zn. II. ÚS 53/2006), judikatura se v současnosti kloní spíše k materiálnímu pojetí veřejné správy. Proto lze zmíněnou otázku uzavřít tak, že i Nejvyšší kontrolní úřad vykonává veřejnou správu v materiálním smyslu, ačkoliv formálně není správním úřadem."
Je prirodzené, že materiálne a formálne vymedzenie verejnej správy sa úplne nekryje (túto súvzťažnosť možno chápať ako prienik množín). V prvom prípade je rozhodujúcim kritériom druh činnosti (t.j. spravovania), a nie charakter inštitúcie, ktorá ju vykonáva; v druhom prípade rozhodujúcim kritériom je povaha inštitúcie a verejné úlohy, ktoré je povinná v rámci inštitucionalizovanej deľby moci plniť.
13)
Príspevok Towards A Theoretical Definition of Public Administration je tiež súčasťou kánonu, podľa ktorého neexistuje univerzálne prijateľná definícia verejnej správy. Autori definícií, ktoré boli predmetom analýzy, zastávajú názor, že verejná správa má do činenia s riadením alebo správou ľudí v konkrétnej enkláve smerom k poskytovaniu služieb, ktoré zlepšia kvalitu života ľudí. Vláda prostredníctvom nástroja verejnej služby využíva dostupné zdroje ľudí na zabezpečenie ich základných potrieb vrátane bezpečnosti.
14)
Doterajšie poznatky preukazujú, že verejná správa sa, ako už bolo naznačené, "vzpiera" jednoznačnej definícii. Definovanie fenoménu verejná správa, rovnako ako iné spoločenské fenomény, má podmienenú platnosť a má, dobrom zmysle slova, obmedzenú hodnotu.
15)
Situáciu komplikujú nárast a výrazná modifikácia verejno-správnych úloh, súvisiacich s vývojom spoločností, ako aj úroveň poznania v tejto oblasti. Definícia vyjadruje (resp. by mala vyjadrovať) súhrn dosiahnutého stavu poznania a je prirodzené, že podlieha zmene.Často sa verejná správa - ako kvázi
ultima ratio
- vymedzuje ako súhrn činností, ktoré nie je možné definovať ako zákonodarstvo alebo súdnictvo; resp. že je vhodnejšie verejnú správu popísať, než ju definovať.
16)
Napriek tomu existuje, z rôznych dôvodov (napr. pedagogických), množstvo definícií.Verejná správa sa zrejme najčastejšie charakterizuje ako činnosť vykonávaná vo verejnom záujme, pri riadení verejných záležitostí, ako zámerná činnosť sledujúca dosiahnutie určitého cieľa (účelu), zásadne zameraná do budúcnosti.
17)
Netradičný prístup k ponímaniu verejnej správy zvolili autori publikácie
Introducing Public Administration
.
18)
Uvádzajú vymedzenia (
definitions
) verejnej správy z viacerých aspektov:- politické definície verejnej správy,
- právne definície verejnej správy,
- manažérske definície verejnej správy,
- profesijné definície verejnej správy.
Autori konštatujú, že verejná správa nemôže existovať mimo svojho politického kontextu. Vďaka tomuto kontextu sa stáva verejnou, čím sa líši od súkromnej alebo podnikateľskej správy. Z tohto dôvodu sa definíciám verejnej správy zameraným na jej politickú povahu venujú na prvom mieste. V tejto súvislosti subdefinujú tieto tézy: (i) verejná správa je to, čo robí vláda, (ii) verejná správa je priama aj nepriama, (iii) verejná správa je fázou cyklu tvorby verejnej politiky, (iv) verejná správa realizuje verejný záujem, (v) verejná správa robí kolektívne to, čo sa nedá tak dobre urobiť individuálne.
19)
Keďže verejná správa je to, čo robí štát, je súčasne vytvorená a viazaná zákonom. V mnohých komunitách, napríklad v kontinentálnej Európe, ide skutočne o akademický predmet, ktorý nikdy nezmizol z právnických fakúlt. Hoci verejná správa v Spojených štátoch nie je "právnym" subjektom, jej základy sú vždy legálne. V kontexte právnych definícií verejnej správy autori analyzujú tieto tézy: (i) verejná správa je zákon v praxi, (ii) verejná správa je regulácia (ktorú považujú za jednu z najstarších funkcií vlády), (iii) verejná správa je "kráľova štedrosť" (
the king's largesse
),
20)
(iv) verejná správa je krádež (
theft
).
21)
Verejná správa je odvetvím manažmentu. Jej právny základ umožňuje existenciu verejnej správy, ale bez jej riadiaceho aspektu by sa veľa z verejných záležitostí neuskutočnilo. V tomto kontexte sú podrobne analyzované tézy: (i) verejná správa je výkonná funkcia vo vláde, (ii) verejná správa je špecialita manažmentu
(management specialty)
, (iii) verejná správa je Mickey Mouse,
22)
(iv) verejná správa je umenie, nie veda - alebo naopak.Profesijné chápanie verejnej správy zahŕňa tieto tézy: (i) verejná správa je profesijná kategória, (ii) verejná správa je esejistická súťaž,
23)
(iii) verejná správa je idealizmus v praxi,
24)
(iv) verejná správa je akademický odbor, (v) verejná správa je povolanie.3. Tekutá modernita
V súčasnom období situáciu verejnej správe "komplikuje", okrem iného, "tekutá modernita". Zygmunt Bauman uvádza, že v poslednom čase došlo alebo práve dochádza k niektorým zásadným, vzájomne previazaným javom, ktoré vytvárajú novú, úplne bezprecedentnú situáciu, pokiaľ ide o cieľ a zmysel individuálneho ľudského života - a tomu stavajú do cesty doteraz nepoznané výzvy.
Na prvom mieste konštatuje, že "
pevná" fáze modernity přešla ve fázi "tekutou", nastal tedy stav, kdy sociální formy (vzorce přijatelného chování, struktury omezující individuální volbu, instituce dohlížející na prohlubování rutiny) nadále nemohou (ani se to od nich neočekává) udržet stejný tvar po delší časové období, protože se rozpadají a rozpouštejí rychleji, než stačí byt ustaveny, natož aby se stihli ustálit. Formám, ať těm, které existují, či těm teprve nestíněným, obvykle není dostatek času ke zpevnění a pro tuto svou krátkou životnost nemohou sloužit jako referenční rámce lidského jednání ani dloudobějších životních plánů: jejich trvání je totiž kratší než nutný čas k vytvorění a rozvinutí kohézní a konzistentní strategie, a tím spíš nepostačuje k naplnění individuálních "životních projektů"
.25)
Existuje názor, že výnimočný stav, ktorý sme nedávno zažili, sa stal základnou formou "moderného vládnutia".
26)
4. Lingvistické otázky
V našich podmienkach, až na niektoré výnimky, nie je disproporcia medzi termínom a pojmom "verejná správa". Voľné narábanie s termínmi niekedy vedie k miernym bizarnostiam. Vo všeobecnosti sa uznáva, že systém územnej samosprávy je subsystémom verejnej správy.
Zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy však rozpočtovú problematiku sústavy územnej samosprávy neupravuje, ale upravuje matériu kapitol viacerých štátnych orgánov, resp. ich kancelárií, ktoré nemožno zaradiť do systému verejnej správy, a to Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky, Kancelárie prezidenta Slovenskej republiky, Kancelárie Ústavného súdu Slovenskej republiky, Kancelárie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, Kancelárie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky, Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky, Kancelárie Súdnej rady Slovenskej republiky (§ 9 ods. 1). Takto ponímaný pojem verejnej správy sa výraznejšie významovo posúva k pojmu "verejný sektor" a v istom zmysle je jeho "podmnožinou". V tomto prípade sa zákonodarca nielenže spreneveril vlastným požiadavkám kladeným na zákon, ale prispel i k nejednotnému chápaniu elementárnych pojmov. Pre úplnosť treba uviesť, že rozpočtovú problematiku sústavy územnej samosprávy upravuje samostatný právny predpis - zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy. V tomto smere má Česká republika presnejšie pomenovanú právnu úpravu:
zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)
a
zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Prekladanie termínu
public administration
nespôsobuje zásadnejšie problémy. Anglicky písaná odborná literatúra pracuje s týmto termínom väčšinou pomerne konzekventne (verejná správa = štátna správa a samospráva, resp. ich funkcie).
27)
V iných druhoch materiálov sa však už nejednoznačnosť môže vyskytnúť a pri ich prekladoch je nevyhnutné sledovať aj obsah textu (verejná správa alebo len štátna správa?). Termín
government
sa vo väčšine prípadov prekladá ako "vláda", ale aj ako "vedenie", "riadenie", "ovládanie", "nariadenie".
28)
Okrem toho sa ním rozumie aj "politický systém, ktorým je krajina alebo komunita spravovaná
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 6/2023
