Charakter návrhu prijatého v referende

The is part of the constitutional arrangements from the adoption of the Constitution of the Slovak Republic since 1992. Practical experience is except from one of a only related to referendums, which were not valid. The and its place and importance in the Slovak constitutional system is of interest of constitutional law, political science, sociology, as well as the media and the public. Individual elements of constitutional arrangement are evaluated in terms of their contribution to meeting the spirit of the , respectively if they create barriers to its effective use in the public life of the Slovak Republic. The contribution is based on the basis that constitutional arrangement of the is essentially right and focuses on the outcome of the to investigate the nature of the proposal adopted by . Author assumes that citizens in a decide on important issues of public interest. The result of the is announced in the Collection of Laws. From a constitutional arrangement the author based of the decisional activity of the Constitutional Court concludes that the result of a is a generally biding legal act. As a result of the decisions of citizens has prevail over Acts of Parliament. The proposal adopted by a can be selfexecuting, that don´t needs law for its enforcement, but also that, for the implementation of which is the adoption of a law required. In this case, the proposal adopted by is also a command to the legislative procedure of the Parliament. To emphasize the nature of the proposal adopted by , the contribution offers suggestions for amendment of the Constitution of the Slovak Republic.

Ústavné právo Slovenskej republiky by malo byť tým najkonzervatívnejším a najnudnejším odvetvím v slovenskom právnom poriadku. Tieto dve vlastnosti by malo mať z celkom jednoduchého dôvodu - pretože jeho základným prameňom je Ústava Slovenskej republiky (ďalej len "ústava"), ktorá je tuhá¹⁾ a po 23 rokoch by nás už v zásade nemala čím prekvapiť. Ak sa aj v diele z roku 1992 niečo nepodarilo, dalo by sa čakať, že po 23 rokoch a 13 priamych novelizáciách bude všetko v ústave a s ústavou v poriadku.

Skutočnosť je ale iná. V oblasti ústavného práva sme svedkami permanentného pohybu a permanentných výziev, ktoré sú výsledkom politických útokov na ústavu. V demokratickej spoločnosti to v zásade nie je problém, pretože je to práve ústava, ktorá politický boj jednak umožňuje a súčasne ho aj reguluje a predstavuje záruku a garanciu riešenia politických problémov, a to aj vtedy, ak ide o problémy fiktívne.²⁾

Na druhej strane ale existujú problémy, ktoré nie sú fiktívne, ale majú reálne jadro, mnohé nie sú nové, ale ústava na ich riešenie pripravená nie je alebo nie dostatočne,³⁾ čo jej pozíciu základného zákona štátu oslabuje a vystavuje ju ďalším útokom zo strany politickej reprezentácie, médií a tiež verejnosti.

Jedným z ústavných inštitútov, ktorý napriek 23ročnej existencii vyvoláva pomerne veľa otázok, je aj . Tomuto sa dokonca dlhodobo venuje aj veda ústavného práva.⁴⁾ Aj napriek zmenám ústavy, niekoľkým rozhodnutiam Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len "ústavný súd") a doktrinálnym výstupom je stále s referendom spojených mnoho otázok. Tieto nie sú, podľa mňa, primárne výsledkom, resp. dôsledkom zlej alebo nedostatočnej ústavnej úpravy referenda, ako skôr jej nepochopenia, resp. jej neschopnosti napĺňať a podporovať aktuálne politické požiadavky. Keďže ale práve toto úlohou tuhej ústavy nie je, budem ústavnú úpravu referenda obhajovať ako v zásade správnu a dostatočnú a dostatočne jasnú aj v otázke, ktorá asi najviac zarezonovala po ostatnom referende, a to otázke charakteru návrhu prijatého v platnom referenda. Na druhej strane som si vedomý toho, že ak ústavná úprava dlhodobo vyvoláva množstvo otázok, čistým riešením je jej revízia a úprava. V závere príspevku preto ponúkam niektoré návrhy týkajúce sa zabezpečenia rešpektovania výsledkov referenda.

Ústavným princípom, ktorý predstavuje východisko k referendu a má vplyv aj na charakter návrhu v ňom prijatom, je princíp suverenity ľudu. V princípe suverenity ľudu sa stretáva subjektívne právo na účasť na demokratickej tvorbe vôle pri zachovaní rovnosti šancí s možnosťou inštitucionalizovanej praxe štátnoobčianskeho sebaurčenia danou objektívnym právom.⁵⁾ Princíp suverenity ľudu a jeho vyjadrenie v ústave je naplnením demokratickej podstaty Slovenskej republiky. Podľa čl. 2 ods. 1 ústavy, "". Ústava v čl. 2 ods. 1 ustanovuje na uplatňovanie princípu suverenity ľudu dve rovnocenné formy výkonu štátnej moci, a to prostredníctvom volených zástupcov alebo priamo.

Úpravou v čl. 2 ods. 1 ústavy sa táto zaradila medzi tie ústavy vyspelých demokratických štátov, pre ktoré je charakteristické, že ustanovujú výkon suverenity ľudu dvoma základnými formami: prostredníctvom volených zástupcov a priamo ľudom.⁶⁾ Výkon štátnej moci je ústavne možný aj priamo, a to nástrojmi priamej demokracie. Výhodou priamej demokracie je totožnosť vôle zúčastneného ľudu s obsahom jeho rozhodnutia, čiže nízka miera skreslenia medzi tým, čo si občania prajú, a verejnomocenským rozhodnutím.⁷⁾ Naplnenie princípu suverenitu ľudu preto neznamená len možnosť občanov voliť svojich zástupcov, a tým vytvárať orgány zastupiteľskej demokracie, ale naplnením princípu suverenity ľudu je aj skutočnosť, že po voľbách zastupiteľských orgánov zostáva občanovi ako nositeľovi primárnej originálnej moci právo rozhodovať o niektorých zásadných otázkach týkajúcich sa verejného záujmu priamo v referende, nezávisle od parlamentu, a tým vykonávať svoju primárnu, neodvodenú moc.⁸⁾

Princíp suverenity ľudu ale musí napĺňať demokratickú podstatu Slovenskej republiky materiálne. Tento princíp nemôže byť chápaný formálne. Ústavné zakotvenie formálnych demokratických inštitútov bez možnosti ich slobodného využitia a uplatnenia nie je zlučiteľné s moderným demokratickým štátom. Demokracia je materiálna. Znamená to, že režim, ktorý si postuluje označenie demokratický, sa musí opierať o materiálne znaky demokracie a demokratickej legitimity, a nie o znaky formálnej demokracie a formálnej demokratickej legitimity.⁹⁾ Vo vzťahu k referendu má materiálne chápanie princípu suverenity ľudu význam v tom, že tento ústavný inštitút musí mať skutočný význam, a to najmä z hľadiska jeho výsledku a toho, aby bola vôľa občanov vyjadrená v návrhu prijatom v platnom referende naplnená. Orgány ustanovenej štátnej moci, ktoré si svoj mandát odvodzujú od občanov, musia takto k referendu pristupovať. To je súčasne aj východisko na moje chápanie referenda a návrhu v ňom prijatom.

Charakter návrhu prijatého v referende vyplýva z čl. 93 ústavy. Čl. 93 ústavy upravuje minimálne tri skutočnosti -

Jednotlivé prvky referenda vyplývajúce z čl. 93 ústavy nie sú oddelené, ale sa navzájom kombinujú a navzájom sa ovplyvňujú. Pre skúmanie základnej otázky, aké účinky vyvoláva platné , je potrebné zamerať pozornosť aj na predmet referenda, pretože aj jeho ústavné vymedzenie má vplyv na to, aký charakter má návrh prijatý v referende a aké účinky vyvoláva.

Skôr než prejdem k referendu podľa čl. 93 ods. 2 ústavy, budem sa krátko venovať referendu podľa čl. 93 ods. 1 ústavy, pretože tu pokladám situáciu z hľadiska charakteru výsledku referenda za jasnú. podľa čl. 93 ods. 1 ústavy je , ktoré je obligatórne, pretože sa konať musí a je to vo vzťahu ku konaniu národnej rady . Skutočnosť, že ústava v čl. 93 ods. 1 presne stanovuje časovú postupnosť konania ústavodarcu a referenda, umožňuje bezpečne identifikovať charakter výsledku takéhoto referenda.

Predmetom referenda podľa čl. 93 ods. 1 ústavy je ústavný zákon o vstupe Slovenskej republiky do štátneho zväzku s inými štátmi alebo ústavný zákon o vystúpení Slovenskej republiky z tohto zväzku. Takýto ústavný zákon¹⁰⁾ prijatý parlamentom podlieha podľa čl. 93 ods. 1 ústavy v referende potvrdeniu zo strany občanov, ktorí majú právo zúčastniť sa na referende.¹¹⁾ Občanom sa teda zachováva možnosť, aby s konečnou platnosťou rozhodli o takej závažnej otázke, ako je potvrdenie ústavného zákona o vstupe Slovenskej republiky do zväzku s inými štátmi (predpokladám, že by sa to vzťahovalo aj na vstup do zväzku aj s jedným iným štátom) alebo vystúpenie Slovenskej republiky z tohto zväzku, a to následne, teda po tom, ako takýto ústavný zákon prijala národná rada.

Charakter výsledku referenda podľa čl. 93 ods. 1 ústavy je z hľadiska jeho účinkov konštitutívny. Ak ústava vyžaduje potvrdenie ústavného zákona občanmi v referende, je zrejmé, že účinky predpokladané prijatým ústavným zákonom - teda vstup Slovenskej republiky do štátneho zväzku s inými štátmi alebo vystúpenie Slovenskej republiky z tohto zväzku - nenastanú, aj keby bol tento ústavný zákon prijatý v súlade s ústavnými a zákonnými požiadavkami na prijímanie a promulgovanie ústavných zákonov, ak by nebol po prijatí národnou radou potvrdený v referende. Napriek tomu, že to ústava výslovne nerieši, predpokladal by som, že pôjde o suspenzívne, a nie derogačné, teda, že ústavný zákon o vstupe Slovenskej republiky do štátneho zväzku s inými štátmi alebo ústavný zákon o vystúpení Slovenskej republiky z tohto zväzku nenadobudne účinnosť skôr, než nebudú oficiálne vyhlásené výsledky referenda podľa čl. 98 ods. 2 ústavy.¹²⁾

Konštitutívny charakter výsledku referen