Právna úprava nadnárodného štrajku ako nevyhnutná podmienka globálneho trhu práce

This paper analyzes the issue of transnational industrial action in the European Union. European Union law neither national legal orders in individual the Member States do not deal with the matter in an way. Hence the legal framework for a multinational strike is derived from the fundamental guarantees of the right to strike, contained in several international instruments (including the Charter of Fundamental Rights of the EU) as well as in constitutions or other national regulations. Likewise decision making process of both European and national courts plays an important role in creating the legal environment for realization of transnational forms of industrial action. The authors present their proposals de lege feranda in relation to the possible development of legislation in the field of the issue in question on the basis of analysis of legal environment in the EU law and selected national legislations.

¹⁾ Právna úprava kolektívneho pracovného práva predstavuje dlhodobo v slovenskom pracovnom práve pálčivý problém. Absencia aktuálnej pracovnoprávnej literatúry v uvedenej oblasti je brzdou ďalšieho rozvoja danej problematiky v kontexte nového modelu pracovného práva (flexiistoty). Spoločným menovateľom európskeho pracovného práva i pracovnoprávnych úprav členských krajín Európskej únie tak naďalej zostáva absencia koncepčnej právnej úpravy nadnárodnej formy štrajku ako významného inštitútu ochrany práv zamestnancov. Uvedený stav sa pri pohľade na súčasný stav globálnej ekonomiky i celkový charakter transformujúceho sa európskeho pracovného trhu javí ako zlyhanie európskeho i národného zákonodarcu. Kolektíva ochrana práv a záujmov európskych zamestnancov tak spravidla zostáva iba v rovine politických deklarácií a akademických diskusií. Hoci významom štrajku ako prostriedku ochrany práv a záujmov zamestnancov sa vo svojom románe "Germinal" zaoberal už francúzsky spisovateľ Émile Zola, ktorý tvrdil, že štát musí korigovať svoje vlastné správanie práve prostredníctvom práva na štrajk, a to najmä vtedy, ak vystupuje v pozícii zamestnávateľa.²⁾

Dôvodov chýbajúcej právnej úpravy môže byť hneď niekoľko. Pretrvávajúce problémy európskych odborových organizácií,³⁾ vznik nadnárodných zamestnávateľských "konglomerátov" s veľmi výrazným politickým vplyvom, ktoré nemajú relevantný záujem na vzniku novej (obmedzujúcej?) právnej úpravy, kolektívne pracovné právo na okraji záujmu zákonodarcu, slabá ochrana práv zamestnancov v transformujúcich sa ekonomikách strednej a východnej Európy a pod.

Tento článok sa usiluje priniesť nový pohľad na súčasnú právnu úpravu nadnárodného štrajku v európskom i národnom kontexte, hľadať inšpiráciu pre novú právnu úpravu, ako i pokúsiť sa o realizáciu jasných záverov a návrhov pre slovenské a európske pracovné právo.

Nevyhnutnosť právneho zakotvenia nadnárodnej formy štrajku nie je otázkou posledných rokov, prvé snahy možno badať už začiatkom deväťdesiatych rokov minulého storočia. Primárnym podnetom bolo najmä vytvorenie nadnárodných holdingových zamestnávateľov, ako i globalizácia svetovej ekonomiky. Spolu s ďalšími prebiehajúcimi spoločenskými procesmi⁴⁾ následne vytvorili postupný tlak na znižovanie pracovnoprávnej ochrany zamestnancov a ich zástupcov na pracovisku. Pôsobenie jedného zamestnávateľa vo viacerých krajinách s rozdielnymi pracovnoprávnymi úpravami všeobecne prispieva k zásadnej diferenciácii zamestnancov a rozširovaniu dvojkoľajnosti pracovného práva pri ich ochrane v európskom priestore. Vznikajú špecifické skupiny zamestnancov, ktoré, hoci pracujú u rovnakého zamestnávateľa, majú výrazne sťaženú možnosť praktického využitia pracovnoprávnych prostriedkov na zabezpečenie ochrany vlastných práv a záujmov (v závislosti od kvality pracovnoprávnej úpravy konkrétnej krajiny). Právo na štrajk je vnímané ako posledná možnosť účinnej ochrany záujmov zamestnancov a dosiahnutia uspokojenia základných sociálnych potrieb. Preto je vyššie načrtnutý právny stav trvalo neudržateľný nielen kvôli jasnému diskriminačnému charakteru na základe národnej príslušnosti, ale i pre príkry rozpor so základnými zásadami a všeobecnými princípmi, na ktorých je založená Európska únia⁵⁾ a ktoré sú obsiahnuté v mnohých medzinárodných dokumentoch.⁶⁾

Aktuálne presadzovaný nový európsky model pracovného práva (flexiistota), ktorý má predstavovať jedinečné spojenie silnejšej pracovnoprávnej ochrany zamestnancov a vyššej flexibility pracovnoprávnych vzťahov, sa potom stáva iba ťažko naplniteľným.

Nájsť všeobecne akceptovateľnú a záväznú definíciu práva na štrajk sa môže pri pohľade na jednotlivé právne úpravy členských krajín Európskej únie javiť ako problematické, ak nie úplne nemožné. Právo na štrajk nadobúda v rôznych právnych úpravách rozdielny obsah či kvalitatívne postavenie. Z uvedeného vyplývajú aj odlišnosti pri jeho realizácii v podmienkach konkrétnej krajiny, tobôž pri potenciálnom výskyte medzinárodného prvku.

Právo na štrajk bezprostredne súvisí a s tzv. ako základnými politickými právami.⁷⁾ Slobodu združovania zakotvuje ako (európsky) Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len ako "Európsky dohovor") (čl. 11), ale aj Európska sociálna , Revidovaná Európska sociálna , ako i dohovory Medzinárodnej organizácie práce.⁸⁾ Špecifickou črtou uvedených práv je skutočnosť, že sa pri ich ochrane aplikujú aj ďalšie medzinárodné dokumenty z oblasti ľudských práv (Všeobecná deklarácia ľudských práv, Medzinárodný pakt o občianskych a politických právach, Medzinárodný pakt o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach).

Združovacie právo garantuje presadzovanie určitých záujmov, či už osobne prospešných, alebo verejnoprospešných, prostredníctvom kreovania formálnych alebo menej formálnych združení. V zmysle rozhodnutí štrasburských orgánov ochrany práva sa za združenie pokladá právnická osoba, ktorá disponuje dvoma základnými znakmi - ⁹⁾ pri rozhodovaní o vstupe a výstupe zo združenia a , ktorý musí byť ¹⁰⁾ a mať . Dobrovoľnosť vo svetle uvedených rozhodnutí Európskeho súdu pre ľudské práva zahŕňa aj tzv. negatívne právo, t.j. nebyť nútený vstupovať do združení alebo odborov. Dôsledkom uvedeného právneho konceptu je preto aj "nová" interpretácia čl. 11 Európskeho dohovoru. I keď vlastný text Európskeho dohovoru takéto všeobecné pravidlo (o slobode voľby pri vstupe do združenia/ negatívne právo) neobsahuje,¹¹⁾ neznamená to, že nepožíva primeranú ochranu patriacu čl. 11 Európskeho dohovoru ako takému. Článok 11 je preto potrebné interpretovať v tom zmysle, že nepripúšťa akúkoľvek formu nátlaku na vstup napr. do odborovej organizácie.¹²⁾

Právo na štrajk sa má realizovať v súlade so zákonmi príslušnej krajiny.¹³⁾ Európsky dohovor jednoznačne vyžaduje, aby vnútroštátne zákonodarstvo odborom dovoľovalo bojovať za ochranu záujmov svojich členov (čl. 11 ods. 1), podobne ako to už niekoľkokrát judikoval aj Európsky súd pre ľudské práva. K zákazu štrajku v rámci národnej právnej úpravy sa vyjadrila aj Medzinárodná organizácie práce, ktorá považuje jeho zákaz za porušenie slobody združovania a za rozporný s medzinárodnými dohovormi.¹⁴⁾

V takto koncipovanom právnom prostredí však vyvstáva zásadný problém. Vyššie uvedená nadnárodná právna úprava je pomerne vágna. Neexistuje žiadna všeobecná definícia štrajku, ktorá by bola všeobecne záväznou a aplikovateľnou v jednotlivých národných právnych poriadkoch. Považovať za štrajk iba tú formu, ktorá sa týka výlučne kolektívneho vyjednávania s cieľom dosiahnutia dohody o pracovných podmienkach zamestnancov medzi zamestnávateľmi a zástupcami zamestnancov by bolo nielen krátkozraké, ale i v rozpore s duchom Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv. a nie napr. ochrany životného prostredia, náboženskej či politickej slobody? Môže byť štrajk pokladaný dokonca iba za aktívnejšiu formu vyjadrenia vlastného názoru a presvedčenia ľudí?

Európske krajiny možno z hľadiska ústavného zakotvenia práva na štrajk rozdeliť do skupinu tvoria krajiny, v ktorých ústavy ako "základné zákony štátov" obsahujú striktné ustanovenie o práve na štrajk a radia ho medzi základné ľudské práva a slobody prináležiace každej fyzickej osobe (napr. Slovenská republika,¹⁵⁾ Česká republika alebo Francúzsko). skupinu tvoria štáty, kde právo na štrajk v ústave síce priamo obsiahnuté nie je, ale je možné ho odvodiť z ústavného práva na slobodu združovania (napr. Luxemburg, Nemecko). skupinu štátov tvoria krajiny, kde neexistuje žiadny ústavný odkaz na právo na štrajk, a to napr. z dôvodu uplatňovania tzv. (jednota národného a medzinárodného práva v právnom poriadku krajiny). Takými to krajinami sú napr. Holandsko alebo Belgicko.¹⁶⁾

Význam ústavnej akceptácie práva na štrajk sa výrazne prejavuje v samotnej zákonnej úprave jeho realizácie, resp. v komplexe obmedzení. Možno konštatovať, že právna úprava európskych krajín je pri pohľade na iné pracovnoprávne inštitúty nedostatočná. Prevažná väčšina štátov nemá definovaný pojem štrajk, jeho druhy, ustanovené základné podmienky jeho realizácie, či určený rozsah minimálnych služieb, ktoré musia zabezpečiť štrajkujúci zamestnanci v prospech verejnosti. Vo viacerých krajinách je toto bremeno ponechávané iba na rozhodnutiach súdov. To v praxi, pochopiteľne, spôsobuje nemalé problémy (najmä s ohľadom na nároky zamestnancov a možnosti zamestnávateľa pre ich disciplinárne stíhanie). Svetlú výnimku predstavuje právna úprava Talianska alebo Grécka.

Omnoho výraznejšie sa absencia kvalitnej právnej úpravy na medzinárodnej úrovni prejavuje pri snahe o definovanie nadnárodnej formy štrajku a podmienok jej legálnej realizácie. Pokiaľ medzinárodné dokumenty vyžadujú existenciu národnej právnej úpravy ako minimálnu podmienku pre praktickú realizáciu práva na štrajk zo strany zamestnancov, ako sa bude postupovať v prípade možného štrajku s výskytom medzinárodného prvku (môže ísť o štrajk prebiehajúci súčasne vo viacerých krajinách - aj mimo Európskej únie)? Kompatibilita právnych poriadkov európskych krajín je najmä v oblasti pracovného práva a práva sociálneho zabezpečenia pomerne nízka. Neriešiteľná situácia nastane, ak sa bude musieť uplatniť právny poriadok krajiny, ktorý nebude spĺňať napr. európske štandardy ochrany záujmov zamestnancov. Akým spôsobom bude zabezpečená vyžadovaná úroveň pracovnoprávnej ochrany?

Riešenie však neposkytuje ani medzinárodné právo súkromné, ktoré sa tento problematikou kolektívneho pracovného práva takmer vôbec nezaoberá a zameriava sa na právnu úpravu individuálnych pracovnoprávnych vzťahov s cudzím prvkom.

Slovenská právna úprava pod pojmom štrajk rozumie nátlakový prostriedok zamestnancov na zamestnávateľa, ktorý sú zamestnanci oprávnení využiť pri spore o uzatváranie kolektívnej zmluvy.¹⁷⁾ Štrajk teda primárne zaraďuje do oblasti pracovného práva a jeho využitie predpokladá iba pri riešen