Štátne občianstvo ako podmienka volebného práva aj v 21. storočí?

The paper disputes the acceptance of a specific nationality as an traditional requisite for the suffrage. Particular attenttion is paid to parliamentary elections, becase a parliament generally represents the leading state authority. The paper also contents an attempt to formulate alternatives that would replace the nationality as a requisite of the suffrage. They are above all the principle of affected interests and the coercion principle, which also demonstrate the fact that an individual is a part of the political community and therefore should have the right to participate on the government of this political community, even throught the suffrage. The paper is based on the author´s habilitation lecture.

Význam inštitútu volieb a volebného práva pre súčasné demokratické štáty netreba osobitne zdôrazňovať. Rovnako ničím novým nie je ani to, že súčasné demokracie majú prevažne reprezentatívny charakter. Reprezentatívna demokracia je však bez volieb a volebného práva takmer nepredstaviteľná. Skrátka, nepochybne možno súhlasiť s konštatovaním, že volebné právo v podmienkach súčasných demokratických štátov, Slovenskú republiku (ďalej aj len SR) nevynímajúc, predstavuje fundamentálny prostriedok, ktorého prostredníctvom sa suverén zúčastňuje na výkone moci, teda prostriedok, ktorého prostredníctvom sa podieľa na správe verejných vecí.

Predmetom tohto príspevku je princíp všeobecnosti volebného práva. Tento princíp nám identifikuje - zjednodušene povedané - okruh subjektov, ktorým volebné právo patrí, resp. ktorým by volebné právo patriť malo. Na nasledujúcich riadkoch upriamime pozornosť na tzv. formálny prístup k všeobecnosti volebného práva. Predmetom záujmu preto budú formálne zakotvené podmienky volebného práva, a to osobitne jedna z týchto podmienok.

Okruh subjektov, ktorým všeobecné volebné právo formálne patrí, je vymedzený prostredníctvom viacerých podmienok. Možno ich nazvať aj cenzami volebného práva. Vývoj volebného práva za posledných viac ako dvesto rokov bol charakteristický práve postupným odstraňovaním jednotlivých volebných cenzov. Alebo, povedané inými slovami, postupne dochádzalo k vypúšťaniu jednotlivých podmienok volebného práva, a tak súčasne k rozširovaniu okruhu osôb, ktorým bolo volebné právo priznané. Podmienky týkajúce sa majetku, vzdelania či pohlavia sú už dnes považované za nezlučiteľné s konceptom všeobecnosti volebného práva. Naopak, jednou z podmienok volebného práva, ktorá je považovaná za akceptovateľnú a za zlučiteľnú s princípom všeobecnosti volebného práva aj v súčasnosti, je podmienka štátneho občianstva. Volebné právo teda spravidla patrí len osobám majúcim k dotknutému štátu osobitný právny vzťah, teda tým, ktoré sú jeho štátnymi občanmi. Podmienka štátneho občianstva sa týka predovšetkým najdôležitejších volieb, za ktoré môžeme označiť voľby do vrcholného zastupiteľského a zákonodarného zboru, čiže voľby parlamentné. So zreteľom na uplatňovanú formu vlády však môže ísť aj o voľby hlavy štátu. V niektorých štátoch sa podmienka štátneho občianstva vzťahuje aj na voľby do orgánov územnej samosprávy.

V ďalších častiach príspevku upriamime pozornosť práve na štátne občianstvo ako podmienku volebného práva. Ako napovedá aj názov príspevku, cieľom bude nájsť odpoveď na otázku, či je štátne občianstvo ako podmienka volebného práva - pri - odôvodniteľná a akceptovateľná aj v súčasnosti, teda v druhej dekáde 21. storočia. Súčasne sa pokúsime načrtnúť alternatívy, ktoré by štátne občianstvo ako podmienku volebného práva mohli nahradiť.

Odpoveď na otázku z predchádzajúcich riadkov sa budeme snažiť nájsť predovšetkým v kontexte ústavného systému SR. je totiž štátne občianstvo ako podmienka volebného práva pri parlamentných voľbách platná aj v našich podmienkach. Pre existenciu aktívneho, ale aj pasívneho volebného práva, je preto pri voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj len NR SR alebo Národná rada) potrebné splniť nielen podmienku veku, ale aj podmienku štátneho občianstva SR.¹⁾ Táto podmienka vyplýva jednak z Ústavy,²⁾ rovnako je však výslovne uvedená aj v zákone o podmienkach výkonu volebného práva, teda v tzv. volebnom kódexe.³⁾

Ešte predtým, ako sa dostaneme k samotnej úvahe o vhodnosti nahradenia štátneho občianstva ako podmienky volebného práva pri parlamentných voľbách, je viac ako vhodné venovať aspoň niekoľko slov tomu, prečo je vôbec štátne občianstvo pri týchto voľbách tradičnou podmienkou volebného práva.

Štátne občianstvo predstavuje jeden z najdôležitejších inštitútov a inštrumentov regulujúcich vzťahy medzi štátom a jednotlivcom. Dokonca ho možno označiť za jeden z fundamentálnych atribútov štátu.⁴⁾ Štát bez trvalo usídleného obyvateľstva nie je štátom a je to práve štátne občianstvo, ktoré predstavuje základné právne vyjadrenie vzťahu medzi štátom a na jeho území trvalo usídleným obyvateľstvom. Neexistuje medzinárodne uznaný štát, ktorý by nemal vlastné štátne občianstvo, resp. štát, ktorý by nemal právnou úpravou vymedzený okruh štátnych občanov. Bez opory v akýchkoľvek štatistických zisťovaniach si taktiež možno dovoliť konštatovať, že štátni občania tvoria väčšinu obyvateľov takmer každého štátu. Štátni občania teda tvoria základ personálneho substrátu štátu. Tak ako je moderné ľudské spoločenstvo predovšetkým spoločenstvom štátov, tak sú jednotlivé štáty spoločenstvom najmä štátnych občanov.

Samotné štátne občianstvo možno charakterizovať ako relatívne trvalý právny vzťah fyzickej osoby k určitému štátu. Subjektom štátnoobčianskeho vzťahu je teda okrem konkrétneho štátu vždy aj fyzická osoba, čiže štátny občan. Tak ako pri každom právnom vzťahu, aj pri štátnoobčianskom vzťahu platí, že jeho obsahom sú vzájomné práva a povinnosti subjektov tohto vzťahu, teda štátu a fyzickej osoby - štátneho občana. Komplex týchto práv je ustanovený vnútroštátnymi predpismi štátu.⁵⁾ Možno súhlasiť s názorom prof. Holländera, podľa ktorého štátnoobčiansky vzťah identifikuje danú fyzickú osobu ako politický subjekt, z ktorého pramení politická moc v konkrétnom štáte. Štátna moc teda pochádza od občanov, ako koniec koncov uvádza aj text Ústavy Slovenskej republiky.⁶⁾ A preto je to práve štátny občan, nie akýkoľvek obyvateľ štátu, ktorému patrí, okrem práva ochrany zo strany štátu a práva pobytu na jeho území aj kompletný rozsah politických práv, vrátane volebného práva.⁷⁾ A, ako už bolo načrtnuté aj na úvod, je to práve volebné právo, ktoré predstavuje fundamentálny nástroj, aby sa občan mohol zúčastňovať na správe verejných vecí "svojho" štátu, čiže politického spoločenstva, ktorého je nielen súčasťou, ale ktorého moci je súčasne aj pôvodcom.⁸⁾

Osobitosťou štátnoobčianskeho vzťahu však nie je len širší rozsah práv, ktoré štátnym občanom právny poriadok štátu priznáva a garantuje. Sú to totiž len štátni občania, ktorí sú v plnom rozsahu podriadení štátnej moci dotknutého štátu a jeho právnemu poriadku. Štátni občania dokonca podliehajú štátnej moci a právnemu poriadku svojho štátu aj mimo jeho hraníc, aj keď len v obmedzenom rozsahu. Naopak, v prípade cudzincov nemožno hovoriť o ich plnom podriadení právnemu poriadku štátu, v ktorom síce žijú, no ktorého štátnymi občanmi nie sú. V ich prípade taktiež nemožno plne legitímne očakávať ani plnenie všetkých povinností, ktoré z právneho poriadku vyplývajú štátnym občanom. Sú to však aj tieto povinnosti, ktoré sú následne vyvážené istými "privilégiám", ktoré cudzincom nepatria. Medzi tieto privilégiá by sme mohli zaradiť práve aj volebné právo.

Na základe doteraz uvedeného, predovšetkým na základe osobitnej väzby medzi štátom, štátnym občanom a voľbami ako nástrojom na správu štátu, by sme mohli konštatovať, že štátne občianstvo ako podmienka práva voliť v parlamentných voľbách je akceptovateľná. Rovnako by sme mohli konštatovať, že takáto podmienka je zlučiteľná s konceptom všeobecnosti volebného práva, ktorý je súčasťou ústavných poriadkov súčasných demokratických štátov vrátane Slovenskej republiky.

Podmienenie volebného práva štátnym občianstvom je vo všeobecnosti akceptované aj z medzinárodnoprávneho hľadiska, teda z pohľadu medzinárodných ľudskoprávnych dokumentov a na ne nadväzujúcej judikatúry medzinárodných súdnych orgánov. Podmienka občianstva ako určujúce kritérium toho, kto je subjektom volebného práva, vyplýva, okrem iného, napríklad aj z Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach. Jeho čl. 25, ktorého ustanovenia zakotvujú právo podieľať sa na správe verejných záležitostí, a to aj prostredníctvom výkonu volebného práva, totiž subjekt tohto práva vymedzujú ako "každý občan" (v angličtine ""). Za zmienku však stojí skutočnosť, že o občianstve ako podmienke volebného práva výslovne nehovorí Všeobecná deklarácia ľudských práv. Jej čl. 21 totiž uvádza, že právo zúčastňovať sa na vláde svojej krajiny, a to aj prostredníctvom slobodne zvolených zástupcov, má "každý" (v angličtine ""). Ďalej však špecifikuje, že základom vládnej moci má byť vôľa "ľudu", čo je pojem, ktorý má interpretačne bližšie k pojmu "štátni občania".

Podmienenie volebného práva štátnym občianstvom považuje za akceptovateľné aj Európsky súd pre ľudské práva. Takýto záver vyplýva zo skutočnosti, že Európsky súd pre ľudské práva, resp. jeho predchodca - Európska komisia pre ľudské práva -, sťažnosti fyzických osôb - neobčanov smerujúce proti porušeniu volebného práva garantovaného v čl. 3 dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd kvalifikovala ako neprijateľné.⁹⁾ išlo napríklad o sťažnosť vo veci Makuc a ďalší proti Slovinsku¹⁰⁾ a predtým aj vo veci Luksch proti Taliansku.¹¹⁾ V druhom z uvedených konaní bývalá Európska komisia pre ľudské práva výslovne uviedla, že podmienka štátneho občianstva nie je rozporná s čl. 3 dodatkového protokolu k dohovoru. Komisia taktiež zdôraznila, že zmluvné štáty dohovoru majú široký rozsah voľnej úvahy (v angličtine "") pri určení podmienok volebného práva.¹²⁾ Tie sú limitované len tým, aby podmienky volebného práva, čiže jeho obmedzenia, neboli svojvoľné, a aby nebránili slobodnému vyjadreniu vôle ľudu. Európska komisia pre ľudské práva v tomto rozhodnutí súčasne dodala, že podmienka štátneho občianstva je v zmluvných štátoch dohovoru bežne vyžadovanou podmienkou volebného práva. Okrem iného netreba zabúdať ani na to, že dohovor síce volebné právo v čl. 3 dodatkového protokolu výslovne neviaže na štátne občianstvo, no v čl. 16 pôvodného textu výslovne zmluvným štátom umožňuje obmedziť politickú činnosť cudzincov