Ústavnoprávne postavenie prezidenta v Ústave Slovenskej republiky

Over the period of twenty years the Constitution of the Slovak Republic underwent extensive changes, which manifested themselves among others in the constitutional position of the President. The author points out to problems that influenced the division of power in the relationship of the head of the State to the parliament, the government and the judiciary. The Constitution of the Slovak Republic No. 460/1992 Coll. showed several conceptual deficiencies that were not adequate to the parliamentary form of government, and others that required specification to avoid problems with its application. The amendments of the constitution from the years 1998 - 2010 were implemented in order to remove these deficiencies. The author also offers some suggestions de lege constitutione for the purpose of legal regulation of the competences of the President in his neutral position. The author regards as inappropriate the amendment of the constitution through the Constitutional Act No. 356/2011 Coll. which provides that in case of loss of trust in national government the President may grant the prior consent to some of the competences entrusted with the national government until the appointment of a new government.

Takmer v dvadsaťročnom časovom horizonte zaznamenala Ústava Slovenskej republiky rozsiahle zmeny, ktoré sa prejavili i v ústavnoprávnom postavení prezidenta.

Po prijatí Ústavy SR č.460/1992 Zb. nastali v postavení prezidenta Slovenskej republiky (ďalej prezident) viaceré zmeny, ktoré vyplynuli z aplikačnej praxe a postupného koncepčného domýšľania postavenia prezidenta v parlamentnej republike. Aj časová náročnosť pri tvorbe a prijímaní ústavy spôsobila, že viaceré závažné ustanovenia boli nedokonale premietnuté do ústavného textu.

Je azda vhodné poukázať na to, ako sa v ústavnom systéme postupne formulovala pôsobnosť hlavy štátu a načrtnúť možné úpravy v jeho postavení

Spočiatku sa neadekvátne usporiadali vzťahy prezidenta k vláde a k parlamentu. V roku1992 bol prezident v Ústave spolu s vládou zaradený do výkonnej moci. Hoci medzi vládou a prezidentom neexistuje vzťah nadradenosti a podriadenosti, prijal parlament čl. 108 v znení, podľa ktorého je vláda najvyšším orgánom výkonnej moci. Na druhej strane Ústava neobsahovala pri niektorých prezidentských aktoch kontrasignáciu vlády, resp. jej členov a prezidentovi sa priznalo právo predsedať vláde. Jeho ústavné postavenie sa v tomto javilo silnejším, ako to zodpovedá koncepcii parlamentnej formy vlády.

Ustanovenia o voľbe prezidenta boli nekompletné. Ústava v čl. 101 uvádzala, že prezidenta volí Národná rada SR (v ďalšom iba národná rada) tajným hlasovaním na 5 rokov a na jeho zvolenie je potrebná trojpätinová väčšina hlasov všetkých poslancov. O ďalšom kole volieb, resp. opakovanej voľbe sa Ústava v pôvodnom znení nezmieňuje a podrobnosti bez ústavnej blankety ponechala na riešenie rokovaciemu poriadku národnej rady č.350/1996 Z.z. (§ 98 - 104). Predmetom sporu bol i začiatok plynutia volebného obdobia prezidenta, ktorý musel riešiť ústavný súd výkladom (č.344/1997 Z.z.), podľa ktorého funkčné obdobie prezidenta začína odo dňa zloženia sľubu a končí uplynutím 5 rokov od jeho zloženia.

Pri riešení tzv. nezastupiteľných právomocí prezidenta uvedených v čl. 102 v spojení s čl. 105 zostali nedoriešené jeho právomoci, ak sa prezidentská funkcia nevykonávala, pri podpisovaní zákonov a právomoc vymenúvať a odvolávať predsedu a ostatných členov vlády, ale aj iných významných verejných činiteľov. To umožňovalo vznik situácie, v ktorej niet ústavného činiteľa, ktorý by prijal demisiu vlády, resp. jej člena a opačne ani vymenovať predsedu a ostatných členov vlády, keď úrad prezidenta nebol obsadený, resp. prezident svoju funkciu z ústavných dôvodov nevykonával.

Neupravené zostali právne dôsledky podpisu zákonov pri použití suspenzívneho veta prezidenta v prípade jeho prelomenia parlamentom. Súčasne za nedostatok možno považovať, že čl. 84 nepožadoval na prelomenie suspenzívneho veta kvalifikovanú väčšinu (nadpolovičnú väčšinu všetkých poslancov). Osobitne problematické by bolo, pri neurčení primeranej kvalifikovanej väčšiny, ak by prezident vrátil do parlamentu ústavný zákon. Za neadekvátne možno považovať povinnosť prezidenta vrátiť zákon parlamentu s pripomienkami, keď ho o to požiada vláda (čl. 87 ods. 4).

Fakultatívne oprávnenie prezidenta na rozpustenie národnej rady nepočítalo s viacerými možnosťami nefunkčnosti parlamentu a bolo obmedzené len na prípad, ak tri razy do 6 mesiacov po voľbách nedôjde k schváleniu programového vyhlásenia vlády.

Problémy vznikali aj pri používaní celoštátneho referenda pri udelení amnestie predsedom vlády v čase neobsadenia funkcie prezidenta, ako i pri aplikačných sporoch, ktoré spôsobovali nadmerné množstvo judikátov ústavného súdu, ktoré riešili výklad ústavy.¹⁾

Prvá zmena v ústavnom postavení prezidenta nastala prijatím , ktorým sa limitoval počet navrhovateľov poslancov národnej radyna voľbu prezidenta počtom 8 poslancov. Novelizovaným čl. 105 ods. 1 Ústavy oprávnenia prezidenta podľa čl. 102 písm. f) a g) prešli na predsedu národnej rady; tým sa riešila dovtedy patová situácia pri vymenúvaní a odvolávaní predsedu a ostatných členov vlády (písm. f) a vymenúvanie a odvolávanie vedúcich ústredných orgánov, vyšších štátnych funkcionárov a ďalších osôb uvedených v písm. g)).

Výraznú zmenu priniesol , ktorým sa zaviedla priama voľba prezidenta. Týmto riešením sa prelomila tradícia, ktorá platila od vzniku Československa a aj po vzniku samostatnej Slovenskej republiky až do účinnosti tohto ústavného zákona.

V súčasnosti je v Európe voľba parlamentom na ústupe a zachováva si ju napríklad Albánsko, Grécko, Maďarsko, Malta, Turecko. V ďalšej skupine štátov sa voľba prezidenta koná širším kolégiom, ktorého cieľom je zohľadnenie vôle štátov združených vo federácii (spolku). Ide napríklad o Spolkovú republiku Nemecko, Indiu alebo Taliansko, v ktorom sú vo voľbe zastúpené jednotlivé regióny. Takýto spôsob voľby zvýrazňuje autoritu prezidenta, čo však neznamená, že musí mať aj silnejšie postavenie.

Z dôvodovej správy k návrhu ústavného zákona vyplýva snaha navrhovateľa priznať prezidentovi postavenie nositeľa tzv. neutrálnej moci. Ústavodarca to premietol do čl. 101 ods. 1: "Prezident reprezentuje Slovenskú republiku navonok i do vnútra a svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov. Prezident vykonáva svoj úrad podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie je viazaný príkazmi." Týmto ustanovením je vyjadrená politická nezodpovednosť prezidenta, ktorá je príznačná pre postavenie hláv v štátoch parlamentných demokraciách. Možnosť stíhať prezidenta je obmedzená na 2 prípady: za úmyselné porušenie ústavy alebo za vlastizradu (čl. 107). Pred prijatím tejto novely bolo možné prezidenta stíhať iba pre vlastizradu. Naďalej však prezident zostáva zaradený do VI. hlavy ústavy - výkonná moc spolu s vládou.

Vo vzťahu k národnej rade sa spresnilo oprávnenie prezidenta rozpustiť národnú radu tým, že ak táto v lehote 6 mesiacov od vymenovania vlády neschváli jej programové vyhlásenie (namiesto dovtedajšieho ustanovenia čl. 102 písm. d), podľa ktorého prezident mohol rozpustiť národnú radu, ak tri razy do 6 mesiacov po voľbách nedôjde k schváleniu programového vyhlásenia vlády). Ďalej sa možnosť rozpustenia národnej rady rozšírila na prípady, ak sa národná rada neuzniesla do troch mesiacov o vládnom návrhu zákona, s ktorým vláda spojila vyslovenie dôvery, ak národná rada nebola dlhšie ako tri mesiace spôsobilá uznášať sa, hoci jej zasadanie nebolo prerušené a hoci bola v tom čase opakovane zvolávaná na schôdzu, alebo ak zasadanie národnej rady bolo prerušené na dlhší čas, ako to dovoľuje Ústava. Ako obligatórne bolo ustanovenie, podľa ktorého prezident rozpustí národnú radu v prípade, ak v ľudovom hlasovaní o odvolaní prezidenta nebol prezident odvolaný; toto ustanovenie je dôsledkom toho, že navrhovateľom na odvolanie je trojpätinová väčšina poslancov národnej rady. Toto ustanovenie súčasne odstraňuje závažný politický rozpor medzi mienkou parlamentu a občanov, ktorý je možné odstrániť iba predčasnými parlamentnými voľbami, a tým obnoviť ústavnú legitimitu parlamentu.

Do Ústavy sa roku 1999 vložil inštitút kontrasignácie aktov hlavy štátu ako klasický inštitút parlamentnej demokracie, ktorým sa zabezpečuje nielen potrebná súčinnosť medzi prezidentom a vládou, ale zároveň i zodpovednosť vlády za rozhodnutie prezidenta. Kontrasignácia sa vzťahuje na prijímanie a poverovanie poslancov, udelenia amnestie a aktov vyplývajúcich z jeho funkcie hlavného veliteľa ozbrojených síl.

Proti zneužitiu moci jednotlivými zložkami výkonnej moci slúži nové znenie čl. 111 Ústavy, podľa ktorého prezident vymenuje a odvolá ďalších členov vlády a poverí ich riadením ministerstiev na návrh predsedu vlády. Toto riešenie vyhovuje i názoru ústavného súdu uvedenému v odôvodnení k uzneseniu I. ÚS 7/96 z 11. júla 1996, ktorý znie: "Hoci sú obe zložky výkonnej moci navzájom oddelené, zároveň spolupracujú a sú navzájom previazané spolupôsobením pri realizácii svojich ústavných právomocí.".

Nakoľko ide o priamu voľbu prezidenta, možnosť navrhovať kandidáta na prezidenta majú popri najmenej 15 poslancoch národnej rady i občania Slovenskej republiky, pričom petícia občanov musí obsahovať 15 000 podpisov. Spôsob voľby prezidenta odstraňuje i dovtedy možný vznik patovej situác