O verejnosprávnej činnosti (II. časť)

The forms of the public administrative activity have an unsubstitutable signification. This phenomenon represents expressive dynamic conception of the public administration. Basic elements of the public administrative activity are: target - task - function - contents - methods of action - forms of the activities. Definition of contents of the public administrative activity is complicated. Also a classification of the forms of the public administrative activities is very difficult. The fact that an administrative act could have (could not have) legal implication is the essential base of this division. The article deals also with particular forms of the public administrative activities: normative administrative legislative acts (), application of the administrative legislative acts (), administrative legal agreement (contract), other significant legislative acts, socio-organizational acts and material-technical acts and their sub-forms. In connection with this the article is motivated by the inspiring examples from Czech legal system, German legal system and Recommendations of the Council of Europe. It is necessary to pay attention to e-government and the conception of good governance.

Uplatnením tejto formy verejnosprávnej činnosti vznikajú administratívnoprávne vzťahy s právami a povinnosťami zhodnými s prejavmi vôle účastníkov, z ktorých najmenej jeden je subjektom verejnej správy, ktorý touto formou realizuje svoju pôsobnosť.²⁷⁾ Už dlhší čas je zrejmé, že súčasná verejná správa pri realizácii svojich úloh nevystačí len so vzťahmi "nadriadenosti a podriadenosti", ale je žiaduca výrazná redukcia "submisívneho" postavenia objektov verejnej správy a z toho vyplývajúce utváranie vzťahov horizontálneho charakteru.

Napriek tomu, že táto forma verejnosprávnej činnosti je relatívne nová, slovenský právny poriadok pozná pomerne veľké množstvo dohôd (zmlúv) administratívnoprávneho alebo "zmiešaného" charakteru, napr. dohoda o zlúčení obcí (§ 2a zákona č.369/1990 Zb. o obecnom zriadení); dohoda/zmluva o zriadení spoločného fondu (§ 7 ods. 6 druhá veta zákona o obecnom zriadení); dohoda/zmluva o združení prostriedkov (§ 7 ods. 5 zákona o obecnom zriadení); zmluva uzavretá na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti (§ 20a zákona o obecnom zriadení); zmluva o zriadení združenia obcí (§ 20b zákona o obecnom zriadení); dohoda o spolupráci s územnými a správnymi celkami alebo úradmi iných štátov vykonávajúcimi miestne/regionálne funkcie (§ 21 zákona o obecnom zriadení, § 5 zákona o samosprávnych krajoch); dohoda o plnení úloh obecného hasičského zboru a dohoda o zriadení spoločného hasičského zboru (§ 33 zákona č.314/2001 Z.z. o ochrane pred požiarmi); európske zoskupenie územnej spolupráce (zákon č.90/2008 Z.z. o európskom zoskupení územnej spolupráce); dohoda o riešení vecí spoločného záujmu hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy a okolitých obcí (§ 4 zákona č.377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave); dohoda obcí o obstaraní územnoplánovacej dokumentácie (§ 18 ods. 5 zákona č.50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku); dohoda samosprávnych krajov o obstaraní územnoplánovacej dokumentácie (§ 18 ods. 3 stavebného zákona); dohoda o povolení výnimky zo stavebného zákazu alebo z obmedzenia niektorých činností v území (§ 41 ods. 2 stavebného zákona); dohoda stavebného úradu s dotknutými orgánmi štátnej správy o rozhodnutí o dočasnom užívaní stavby na skúšobnú prevádzku a určení jej podmienky (§ 84 ods. 2 stavebného zákona); zmluva o oprávnení používať národnú environmentálnu značku (§ 8 a príl. 4 zákona č.469/2002 Z.z. o environmentálnom označovaní produktov). Administratívnoprávne dohody (zmluvy) sa zvyknú deliť podľa subjektov na

V slovenskom právnom poriadku - na rozdiel napr. od právneho poriadku Českej republiky (zákon č.500/2004 Sb., správní řád, piata časť (§ 159 až § 170) - zatiaľ chýba relatívne ucelená úprava uplatňovania tejto formy verejnosprávnej činnosti. Je nespochybniteľné, že význam tejto formy verejnosprávnej činnosti bude narastať. Pre modernú verejnú správu je uzavieranie administratívnoprávnych dohôd (zmlúv) výrazne účelné a perspektívne a v prípadoch, ktoré predpokladá právna norma, je takéto uzavieranie prijateľnejšie než vydávanie aplikačného administratívneho aktu. Výraznou prednosťou dohody verejnosprávneho charakteru je fakt, že pri jej aplikácii sa do značnej miery vylučuje nebezpečenstvo nesplnenia dohodnutých povinností.²⁹⁾

Napriek tomu, že novela zákona o obecnom zriadení č.453/2001 Z.z. zlepšila právne podmienky pre rozvoj tohto inštitútu administratívnoprávnej dohody/zmluvy, nie sú upravené viaceré záležitosti spojené s uplatňovaním tejto formy činnosti obdobným spôsobom, ako je to napr. v spomínanom českom správnom poriadku alebo v zákone o komunálnej spolupráci v spolkovej krajine Severné Porýnie - Vestfálsko () z 1. júla 1961 v znení zverejnenom 1. októbra 1979. Vhodná právna úprava tohto inštitútu je potrebná nielen vzhľadom na kvalitu horizontálnych foriem činnosti verejnej správy, ale aj vzhľadom na požiadavku právnej istoty zmluvných subjektov. Dôležitou bude nielen detailnejšia úprava preskúmavania súladu tohto druhu zmlúv (dohôd) s právnymi predpismi, právnych dôsledkov chybných, resp. neplatných dohôd, ale aj jednoznačné určenie kompetencie štátnych orgánov rozhodovať spory vznikajúce pri implementácii tejto verejnosprávnej činnosti. Donedávna nebolo úplne jasné, ktorý štátny orgán mal riešiť prípadné spory tohto druhu. Zrejme i z tohto dôvodu ostatná novela zákona o obecnom zriadení (č.102/2010 Z.z.), azda nesystémovo, ustanovila, že "spor z verejnoprávnej zmluvy medzi štátom a obcou, ako aj medzi obcami, rozhoduje súd" (§ 5 ods. 10).

je potrebné rozlišovať medzi požiadavkami na detailnosť úpravy inštitútu zmluvy a samotnou ingerenciou štátu do úpravy pomerov medzi účastníkmi tejto formy verejnosprávnej činnosti. Jednotlivé typy administratívnoprávných zmlúv (dohôd) by mali byť vecne, ekonomicky a právne analyzované z hľadiska dosahovania zamýšľaných cieľov, pre realizáciu ktorých sa aplikujú. Takýto katalóg by mal zohľadňovať intenzitu právnej úpravy jednotlivých druhov administratívnoprávných zmlúv (dohôd) od neformálnych (právne neupravených) dohôd napr. o partnerskej spolupráci obcí a miest, cez štandardné administratívnoprávne zmluvy až po zmluvu o vytvorení verejnoprávneho subjektu.

Vykonávanie iných právne významných úkonov - vydávanie vedenie , ale aj podávanie oznámení a pripomienok podľa zákona č.24/2006 Z.z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a pod. - možno považovať za osobitnú, aj keď v teórii nie všeobecne uznávanú, formu verejnosprávnej činnosti. Je to taká skupina úkonov orgánov verejnej správy, ktoré na jednej strane síce priamo nespôsobuje vznik alebo zánik práv a povinností v rámci administratívnoprávneho vzťahu, ale na druhej strane sú to úkony "vyššieho stupňa" právnej relevancie (povahy, účinku), než úkony materiálno-technického alebo úkony spoločensko-organizátorského charakteru. Možno sa domnievať, že opodstatnenosť existencie tejto formy činnosti sa v nastávajúcom období výraznejšie preukáže o. i. z hľadiska účinnejšej kooperácie verejnosprávnych subjektov pri zabezpečovaní ich náročných úloh.

Vzhľadom na požiadavku koncepcie právneho štátu (čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky) je nevyhnutné, aby aj vykonávanie iných právne významných úkonov malo zákonný základ, napriek tomu, že tieto úkony majú nižšiu právnu intenzitu než predchádzajúce formy činnosti verejnej správy. Právny význam týchto úkonov spočíva v tom, že subjekt verejnej správy má povinnosť tento úkon vykonať. V prípade, že by tak neučinil, takúto nečinnosť by bolo možné považovať minimálne za nesprávny úradný postup (napr. vedenie živnostenských registrov obvodnými úradmi na základe § 60 ods. 1 zákona č.455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní). Právny význam týchto úkonov môže spočívať aj v kvalifikovaných účinkoch pre iných vykonávateľov verejnej správy. Tieto môžu byť formálnym predpokladom vykonania príslušného úradného postupu, v niektorých prípadoch tvoria podklad pre vydávanie samotných aplikačných administratívnoprávnych aktov. Forma ich záväznosti je rôzna (napr. záväzný posudok podľa § 44 zákona č.39/2007 Z.z. o veterinárnej starostlivosti; rôzny charakter oznámení a vyjadrení v zmysle § 103 ods. 6 až 9 zákona č.543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny). V niektorých prípadoch táto for