Legalis

Právny portál určený širokej odbornej verejnosti

Rozšírené vyhľadávanie

Online časopis

Občianskoprávna zodpovednosť poslanca za výroky prednesené pri výkone funkcie v Národnej rade SR alebo v jej orgáne

Občianskoprávna zodpovednosť poslanca za výroky prednesené pri výkone funkcie na pôde parlamentu, alebo na pôde jeho orgánu bola, najmä po prijatí ústavného zákona č. 140/2004 Z. z., ktorý tento rok oslavuje svoje okrúhle výročie, opakovane predmetom odborných polemík, avšak doposiaľ, bez všeobecne akceptovanej odpovede. Táto štúdia sa zameriava najmä na hľadanie argumentov v prospech takého výkladu historicky zaužívanej výrokovej indemnity, ktorý by zodpovedal súčasným spoločenským podmienkam.

The civil liability of a Member of Parliament for statements made in the performance of his duties on the floor of the Parliament has been repeatedly the subject of controversy, especially after the adoption of Constitutional Act No. 140/2004 Coll., which celebrates its anniversary this year, but without a generally accepted answer. This study focuses on the search for arguments in favour of an interpretation of the historically established "speech indemnity" that would correspond to the current social conditions.

TÓTH, E.: Občianskoprávna zodpovednosť poslanca za výroky prednesené pri výkone funkcie v Národnej rade SR alebo v jej orgáne; Justičná revue, 76, 2024, č. 3, s. 257 – 280.

Kľúčové slová: poslanecká imunita, občianskoprávna zodpovednosť, prejav.

Key words: parliamentary immunity, civil liability, speech.

Právne predpisy: Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v platnom znení; zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v platnom znení.


Úvod
Poslaneckú indemnitu a imunitu možno považovať za etablované právne inštitúty, historicky typické pre parlamentné demokracie, ktoré slúžia na ochranu činnosti a úloh vykonávaných zákonodarnými zbormi pred svojvôľou moci výkonnej a súdnej (
fumus persecutionis
). Ich pôvodným účelom bola ochrana parlamentu pred zvrchovanou mocou panovníka a jeho dvora v konštitučných monarchiách.
1)
Zmyslom týchto inštitútov nebolo zabezpečiť členom parlamentu (poslancom) nadradené postavenie v porovnaní s inými občanmi, teda akúsi osobnú výhodu, ale chrániť parlament ako inštitúciu. Presnejšie pomenovanie pre uvedené právne inštitúty by preto mohli byť "
parlamentná indemnita
" a "
parlamentná imunita
".
2)
Ústavný súd SR vo svojom
uznesení sp. zn. II. ÚS 76/1999 z 21. 7. 1999
uviedol: "
V tejto súvislosti poznamenávame, že "poslanecká imunita" aj napriek bežne používanému adjektívu tohto pojmu nie je právom poslanca. Nie je ani jeho osobnou beztrestnosťou, resp. nezodpovednosťou. Podstatou, zmyslom a cieľom "poslaneckej imunity - ochrany" je ochrana zákonodarného zboru za tým účelom, aby tento orgán mohol nerušene plniť svoju funkciu.
" (Zvýraznené autorom, E. T. ; uvedené platí v celom texte štúdie.) Cieľom týchto inštitútov je zabezpečiť riadnu činnosť parlamentu prostredníctvom ochrany jej členov pred inými štátnymi orgánmi, t. j. nie pred ich spoluobčanmi.
Poslanecká indemnita a imunita majú svoje základy v právnych a spoločenských podmienkach spred niekoľkých storočí, preto aj poukazy na ich historické východiská môžu mať v súčasnej dobe iba obmedzený výkladový význam, najmä s poukazom na (v súčasnosti už takmer všeobecne) rešpektované princípy deľby moci, právneho štátu, právnej rovnosti, a tiež s ohľadom na neustále narastajúci význam ochrany základných práv a slobôd.
3)
Ústavný súd SR už vo svojom
uznesení sp. zn. II. ÚS 74/1999 z 15.7.1999
v tejto súvislosti uviedol, že: "
Ústava SR nezaručuje tým občanom Slovenskej republiky, ktorí sú poslancami Národnej rady SR, viac základných práv a slobôd, ako iným občanom Slovenskej republiky.
"
Odborná literatúra štandardne rozlišuje medzi poslaneckou indemnitou, ktorá je u nás upravená v čl. 78 ods. 1 a ods. 2 Ústavy SR a poslaneckou imunitou, ktorá je upravená v čl. 78 ods. 3 až ods. 5 Ústavy SR.
4)
Ide pritom o imunitu vnútornú, resp. beztrestnosť, čiže hmotnoprávnu exempciu (indemnitu) a imunitu vonkajšiu, resp. nestíhateľnosť, čiže procesnoprávnu exempciu. Indemnita tradične pokrýva hlasovanie poslanca v parlamente a v jeho orgánoch a výroky poslanca prednesené pri výkone jeho mandátu. Vonkajšia imunita zasa zvyčajne zaručuje nemožnosť stíhať poslanca alebo zadržať ho za skutky, ktoré nevykonal pri uplatňovaní svojich poslaneckých povinností, resp. iba ak dá parlament na takýto postup súhlas.
5)
1 Normatívna úprava a jej interpretácia
Pre komplexnú analýzu právnych otázok, ktoré sú predmetom tohto odborného príspevku, považujeme za osobitne podstatné, okrem iného, upriamiť pozornosť aj na legislatívny text, ktorý vytvára právny základ pre riešenú problematiku. Zastávame totiž názor, že pri výklade a aplikácii ustanovení právnych predpisov, vrátane tých ústavnoprávnych, je v kontinentálnej právnej kultúre, založenej najmä na písanom práve,
6)
potrebné prvotne vychádzať z doslovného znenia normatívnej úpravy, samozrejme, s následným použitím zaužívaných metód právneho výkladu a osobitne v prípade ústavného práva aj so zohľadnením judikatúry Ústavného súdu SR.
7)
1.1 Pôvodný právny stav
Ústava SR je najmä prameňom verejného práva.
8)
V nadväznosti na to poukazujeme, že čl. 78 Ústavy SR, ktorý upravuje poslaneckú indemnitu a imunitu, sa v zásade, s výnimkou obdobia od 1.7.2001 do 17.3.2004,
9)
nikdy explicitne nezmieňoval o súkromnoprávnej, resp. občianskoprávnej zodpovednosti poslancov NR SR, či už v súvislosti s ich hlasovaním v NRSR alebo ich výrokmi prednášanými pri výkone mandátu. V danom článku sa nikdy nespomínali ani žiadne súkromnoprávne nároky alebo sankcie, ktorých by sa bolo možné voči poslancom domáhať. Súčasne nikdy neboli takéto eventuálne súkromnoprávne nároky alebo sankcie voči poslancom ani výslovne v ústavnej úprave vylúčené.
Ústava SR v čl. 78 ods. 1 v znení účinnom do 30.6.2001, v súvislosti s hlasovaním poslanca explicitne vylučovala len možnosť jeho "
stíhania"
a to aj po zániku jeho mandátu. Pojem "
stíhať
" je pritom v teórii, ako aj v legislatíve typicky používaný iba v súvislosti s vyvodzovaním verejnoprávnej zodpovednosti, najmä v spojení s trestným konaním.
10)
V tom istom odseku Ústava SR do 30.6.2001 zároveň pripúšťala iba disciplinárnu zodpovednosť poslanca za výroky prednesené v NR SR, alebo jej orgáne. Čl. 78 ods. 2 Ústavy sa tiež v znení účinnom do 30.6.2001 zmieňoval iba o nemožnosti vedenia trestného a disciplinárneho stíhania poslanca (vrátane nemožnosti jeho vzatia do väzby) bez súhlasu NR SR, teda iba o konaniach súvisiacich s prípadnou verejnoprávnou zodpovednosťou poslancov, nie súkromnoprávnou. Z uvedeného vyplýva, že aj veta druhá čl. 78 ods. 2, v znení účinnom do 30.6.2001, všeobecným pojmom "
stíhanie
" pomenúvala iba trestné a disciplinárne stíhanie.
11)
Čl. 78 ods. 3 Ústavy v znení účinnom do 30.6.2001 zas riešil iba pristihnutie a zadržanie poslanca pri trestnom čine. Vedenie civilného súdneho konania voči poslancovi, ktoré môže byť spravidla začaté iba na základe kvalifikovaného návrhu (žaloby) fyzickej alebo právnickej osoby (teda nie na základe zásady oficiality), Ústava SR nikdy výslovne nevylučovala a ani neobmedzovala, napríklad súhlasom NR SR.
Implicitné vylúčenie takejto možnosti bolo (a stále je) možné vyvodiť len pomocou absolútneho výkladu pojmu "
stíhať
" použitom vo vete prvej čl. 78 ods. 1v jej pôvodnom (vyhlásenom) znení, ktoré sa až do súčasnosti interpretuje tak, že vylučuje akýkoľvek druh právnej zodpovednosti poslanca za hlasovanie v NR SR, ako aj v jej výboroch (teda nielen tej verejnoprávnej), a súčasne vylučuje aj vedenie akéhokoľvek druhu súdneho alebo iného konania voči poslancovi v tejto súvislosti.
12)
Hlasovacie právo poslancov je najdôležitejšie spomedzi ich mocenských oprávnení, preto možno považovať absolútnu ochranu pred akoukoľvek právnou zodpovednosťou za legitímnu.
13)
Implicitné vylúčenie možnosti viesť voči poslancovi civilné súdne konanie za jeho výroky prednesené v NR SR, alebo v jej orgáne bolo tiež možné vyvodiť z vety druhej čl. 78 ods. 1 Ústavy SR v jej pôvodnom (vyhlásenom) znení, len takým spôsobom, že inú (či už verejnoprávnu alebo súkromnoprávnu) zodpovednosť poslanca, ako disciplinárnu, táto ústavná norma nepripúšťala.
Jeden z prvých odborných komentárov k Ústave SR v časti analyzujúcej pôvodné znenie vety prvej čl. 78 ods. 1tiež uvádzal, že pod pojmom "
stíhanie
" je potrebné jednoznačne rozumieť trestné a disciplinárne stíhanie, pričom pod tento pojem (podľa nášho názoru s určitou mierou štylistickej opatrnosti) zahŕňal aj vylúčenie občianskoprávnej zodpovednosti poslancov.
14)
Naznačená opatrnosť, zrejme, vychádzala práve z nedostatočnej opory v komentovanom normatívnom texte. Naopak, pri analýze vety druhej čl. 78 ods. 1 Ústavy SRs ohľadom na to, že výslovne pripúšťala "
len
" disciplinárnu právomoc NR SR, bolo konštatované, že poslanec za svoje výroky nepodlieha žiadnej inej forme právnej zodpovednosti, teda ani trestnoprávnej, správnej a ani občianskoprávnej.
15)
1.2 Veľká novela Ústavy SR
Tzv. veľká novela Ústavy SR
16)
z roku 2001 sa dotkla aj ústavnej úpravy inštitútov poslaneckej indemnity a imunity. V čl. 78 ods. 1 síce bol ponechaný výslovný zákaz "
stíhania"
poslanca za jeho hlasovanie, avšak tzv. výroková zodpovednosť poslancov bola systematicky presunutá do samostatného odseku, v ktorom bolo upresnené, že poslanca nemožno za jeho výroky prednesené pri výkone funkcie "
trestne stíhať
" a to ani po zániku jeho mandátu, pričom za svoje výroky podlieha aj "
disciplinárnej právomoci"
NR SR. Do čl. 78 ods. 2 bola doplnená aj výslovná zmienka o tom, že ústavná úprava výrokovej indemnity sa netýka občianskoprávnej zodpovednosti poslanca. Dobová odborná literatúra zastávala názor, že práve veľkou novelou Ústavy SR došlo k zavedeniu občianskoprávnej zodpovednosti poslancov aj za výroky prednesené pri výkone mandátu na pôde parlamentu.
17)
Pokiaľ pripustíme správnosť absolútneho výkladu pojmu "
stíhať"
, ktorý je v súvislosti s hlasovaním poslancov v čl. 78 ods. 1 prítomný dodnes, nevyhnutne ho musíme odlíšiť od pojmu "
trestne stíhať"
, ktorý bol v súvislosti s výrokovou zodpovednosťou poslancov zavedený až veľkou novelou Ústavy SR a je v čl. 78 ods. 2 uvedený taktiež až dodnes. Pojem "
trestne stíhať
" je už totiž
prima facie
užší, ako pojem "
stíhať
". Veľká novela Ústavy SR taktiež vypustila slovíčko "
len
" pri zmienke o disciplinárnej právomoci NR SR. Z toho vyplýva, že právomoc iných orgánov (okrem orgánov činných v trestnom konaní) pri vyvodzovaní zodpovednosti za výroky poslancov, ktoré prednesú pri výkone svojej funkcie, vylúčená v normatívnej úprave výslovne nie je. Zmena ústavnej úpravy výrokovej zodpovednosti poslancov v roku 2001 teda nespočívala iba v zavedení o nej, v odborných kruhoch, "slávnej" vety tretej, ktorá bola neskôr z Ústavy SR vypustená, ale aj v ďalších úpravách normatívneho textu, ktoré pretrvali dodnes. Zastávame názor, že nie je vhodné preferovať také metódy právneho výkladu, ktoré sa od normatívneho textu odkláňajú do takej miery, že nimi prijaté právne závery nemajú primeranú oporu v samotnom legislatívnom texte, ba dokonca sú s ním v rozpore.
Cieľom predkladateľov veľkej novely Ústavy SRjednoznačne bolo deklarovať občianskoprávnu zodpovednosť poslancov za výroky prednesené pri výkone funkcie na pôde parlamentu, čo v dôvodovej správe odôvodnili najmä tým, že: "
zmyslom prejavov poslancov, ktoré sú prednášané v Národnej rade Slovenskej republiky alebo v jej výboroch, má byť výmena myšlienok a politických názorov, ale tieto nesmú byť využívané na neoprávnené zásahy do práva na ochranu osobnosti kohokoľvek.
"
18)
1.3 Vypustenie tretej vety a súčasný stav
V roku 2004 bol čl. 78 ods. 2 Ústavy novelizovaný tak, že došlo k vypusteniu jeho vety tretej, ktorá explicitne deklarovala občianskoprávnu zodpovednosť poslanca za prednesené výroky pri výkone funkcie. Dané ustanovenie zostalo v takto novelizovanom znení až do súčasnosti. Podľa všeobecnej časti dôvodovej správy,
19)
k zatiaľ poslednej novele čl. 78 ods. 2, bolo cieľom predkladateľa presadiť vylúčenie občianskoprávnej zodpovednosti poslancov v súvislosti s ich výrokmi prednesenými pri výkone funkcie v NR SR a v jej orgánoch, najmä preto, že: "
Zásada spravodlivej rovnováhy, ktorá je základom riešenia proti sebe stojacich záujmov v právnom štáte je narušená v neprospech takého mimoriadne dôležitého ústavnoprávneho inštitútu, akým poslanecká indemnita bez pochybností je. Za účelom obnovenia rovnováhy v ústavnom postavení poslanca, ktorá sa nadmerne narušila schválením ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. sa z čl. 78 ods. 2 vypúšťa jeho tretia (posledná) veta.
"
20)
V rámci všeobecnej časti dôvodovej správy predkladateľ novely uviedol tiež, že: "
Termín "stíhanie" zahŕňa trestné konanie, disciplinárne konanie, aj každé iné konanie. Zákaz je absolútny a trvalý. Platí aj po zániku mandátu.
" Ako sme už uviedli, ak je uvedený extenzívny výklad pojmu "
stíhanie
" správny, potom užší pojem "
trestné stíhanie
", ktorý na rozdiel od čl. 78 ods. 1 používa čl. 78 ods. 2, musí zákonite popisovať iný rozsah poslaneckej indemnity, čo však už, predkladateľ vo svojom návrhu nezohľadnil. Cieľ tejto ústavnej novely, prezentovaný vo všeobecnej časti jej dôvodovej správy, nebol v normatívnom texte dosiahnutý.
21)
Dôvodová správa k zákonu pritom nemá záväznú povahu.
22)
Súčasné znenie čl. 78 ods. 2 explicitne nevylučuje občianskoprávnu zodpovednosť poslanca za výroky prednesené v parlamente. To nastoľuje otázku, či poslanec nesie právnu zodpovednosť za svoje konanie alebo nekonanie výlučne iba v takom rozsahu, v akom ju normuje a vymedzuje Ústava SR alebo, naopak, za svoje konanie alebo nekonanie nesie všetku právnu zodpovednosť, ako každý iný subjekt práva, avšak okrem tej, ktorú výslovne Ústava SR vylučuje. Ústavný text v čl. 78 naznačuje správnosť skôr druhej z nastolených možností, keďže popisuje najmä výnimky z právnej zodpovednosti poslancov.
1.4 Disciplinárna právomoc NR SR de lege lata
Disciplinárna právomoc NR SR voči poslancom je bližšie podústavne upravená v ust. § 135 a nasl. zákona č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v platnom znení (ďalej aj "
ZoRP
"). Návrh na začatie disciplinárneho konania za prípadný urážlivý výrok, ktorý poslanec prednesie pri výkone svojej funkcie v NR SR, alebo na pôde jej orgánu môže podať iba orgán NR SR alebo poslanec, ktorý sa cíti byť predmetným výrokom dotknutý. Z toho vyplýva, že súčasná zákonná úprava priznáva možnosť iniciovať disciplinárne konanie voči poslancovi za jeho výroky prednesené pri výkone mandátu iba orgánom NR SR alebo iným poslancom.
Je pravdou, že Mandátový a imunitný výbor môže začať disciplinárne konanie voči poslancovi aj na základe vlastného uznesenia. Ostatné fyzické alebo právnické osoby by sa tak mohli na Mandátový a imunitný výbor obrátiť s odôvodneným podnetom, s ktorým sa však výbor môže a nemusí stotožniť. V literatúre sa možno stretnúť s názorom, že je naivné od výboru očakávať, že by voči poslancovi začal disciplinárne konanie z vlastnej iniciatívy.
23)
Medzi poslancami NR SR a inými adresátmi práva tak existuje zrejmá nerovnováha v dostupnosti právnych prostriedkov obrany voči urážlivým výrokom poslancov, ktoré prednesú pri výkone svojej funkcie.
Ak Mandátový a imunitný výbor zistí, že poslanec svojím výrokom pri výkone funkcie poslanca urazil orgán NR SR, iného poslanca, alebo iného ústavného činiteľa, a ak samo prerokovanie veci nepostačuje, odporučí mu, aby sa na najbližšej schôdzi parlamentu ospravedlnil. Ak to poslanec neurobí, výbor bezodkladne postúpi vec plénu s návrhom na prijatie uznesenia. NR SR môže poslancovi uložiť pokutu vo výške 1 000 EUR. Poukazujeme však na to, že ust. § 139 ods. 1 ZoRP predpokladá uloženie sankcie iba pre prípad urážky orgánu NR SR, poslanca NR SR alebo iného ústavného činiteľa, t. j. nepočíta so sankciou za urážku akejkoľvek fyzickej alebo právnickej osoby.
Mechanizmus normovaný v ust. § 135 a nasl. ZoRP preto nemožno, s ohľadom na uvedené skutočnosti, v žiadnom prípade považovať za ekvivalentnú alternatívu voči súkromnoprávnej ochrane osobnosti a s ňou spojeným právnym nárokom.
2 Rozhodovacia prax súdov
Doposiaľ nemala naša domáca súdna prax veľa príležitostí pre právne posúdenie otázok spojených s občianskoprávnou zodpovednosťou za výroky poslancov NR SR spadajúcich pod hypotézu čl. 78 ods. 2 Ústavy SR. Určité východiská pre zodpovedanie týchto otázok však vyplývajú z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj "
ESĽP
"), ako aj Najvyššieho súdu ČR, pričom osobitnú pozornosť budeme venovať aj pomerne nedávnemu rozhodnutiu Krajského súdu v Košiciach, v ktorom zhrnul podstatnú časť argumentov v prospech reštriktívneho výkladu čl. 78 ods. 2 Ústavy. Vzhľadom na rozdielnu právnu úpravu poslaneckej indemnity a imunity, ako aj ich obsahu, v jednotlivých štátoch Rady Európy, budeme v tejto časti príspevku venujúcom sa aj zahraničnej judikatúre, v záujme prehľadnosti, používať najmä všeobecný pojem imunita, pod ktorým na účely tejto časti rozumieme aj obsah inštitútu indemnity, tak ako ho chápe naša domáca doktrína.
2.1 Vybrané rozhodnutia ESĽP
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).

Registrácia Prihlásenie

Vydanie Justičná revue 3/2024

3/2024
Zobraziť aktuálne vydanie

Archív Justičná revue

Staršie ročníky

Rubriky

Zobraziť všetky rubriky

Seriály

zobraziť všetky seriály

Najpoužívanejšie kľúčové slová

Zoznam kľúčových slov