Zrušenie rozhodnutí o amnestii ústavným zákonom

The National Council of the Slovak Republic dealt also in V. election period in the draft of the Constitutional Act on the Annulment of certain decisions on amnesty. The draft of the Constitutional Act was not approved. The Constitutional Court of the Slovak Republic in 1999 ruled that the President is not authorized to annul the decision on Amnesty. The question arises, whether such annulment power has National Council of the Slovak Republic as the highest representative body of the Slovak Republic, namely by an Constitutional Act. In terms of a poly legal constitution could this idea be possible. Author controverts with such power of the National Council of the Slovak Republic and argues that the National Council of Slovak Republic is in its constitutional power limited. This limitation represents the implicit material core of the constitution, which the author classifies as the principles of the rule of law and inviolable, inalienable, imprescriptible and indefeasible fundamental rights and freedoms. In relation to the Constitutional Act on the Annulment of some decisions on Amnesty refers to conflict with the principle of separation of powers and also to the absence of generality of such Constitutional Act.

Ani V. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky, aj keď skrátené, sa nemohlo zaobísť bez šlágra vo forme návrhu ústavného zákona o zrušení niektorých rozhodnutí o amnestii (v V. volebnom období tlač 366). Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len "národná rada") dňa 8. februára 2012 tento návrh ústavného zákona neschválila a dá sa predpokladať, že tento evergreen bude pokračovať aj v VI. volebnom období.

Udalosti, ktoré sa stali v Slovenskej republike v rokoch 1995 až 1997, zneužívanie štátnej moci, osobitne tajnej služby, prerastenie organizovaného zločinu do oficiálnych štruktúr moci, ale aj amnestovanie niektorých bezprecedentných skutkov vtedajším predsedom vlády Slovenskej republiky Mečiarom vykonávajúcim niektoré oprávnenia prezidenta, sú dostatočne známe, preto sa im venovať nebudem.

Svoj príspevok zameriam na ústavnoprávne preskúmanie právomoci národnej rady sa na takomto ústavnom zákone uzniesť. Návrh ústavného zákona o zrušení niektorých rozhodnutí o amnestii predstavuje reakciu na rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len "ústavný súd") sp. zn. I. ÚS 30/99, kde o. i. vyslovil, že

Ústavný súd svojím rozhodnutím na jednej strane nepriznal prezidentovi oprávnenie zmeniť rozhodnutie o amnestii uverejnené v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, ale na druhej strane ponechal otvorené dvere v tom, že výslovne nepoprel a nevyjadril sa k nemožnosti zmeny či dokonca zrušenia rozhodnutia o amnestii iným ústavným orgánom, resp. iným ústavným postupom.

Ak ústavný súd výslovne nepoprel možnosť zmeny alebo zrušenia rozhodnutia o amnestii, ale vyslovil, že to nie je možné rozhodnutím hlavy štátu, vzniklo v skupine politických predstaviteľov presvedčenie, že ústavným orgánom, ktorý môže rozhodnutie o zrušení rozhodnutí o amnestii prijať, je národná rada, a to ústavným zákonom, teda ako ústavodarca.

Vo svojom príspevku využijem zrušenie rozhodnutí o amnestii ústavným zákonom ako kulisu na nastolenie inej, všeobecnejšej a podstatnejšej otázky/otázok - aké sú medze ústavodarcu v demokratickom a materiálnom právnom štáte? Alebo pre ústavodarcu žiadne medze pre jeho ústavodarnú činnosť neexistujú? Nepredstavuje pre neho obmedzenie ani princíp deľby moci? Kam až siaha možnosť ústavodarcu regulovať a zasahovať ústavným zákonom? A je možné ústavným zákonom vyriešiť každý/akýkoľvek problém?

Ústavnoprávnu charakteristiku ústavného zákona o zrušení niektorých rozhodnutí o amnestii je potrebné začať stručným charakterizovaním Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "ústava" alebo "slovenská ústava"), ústavných zákonov ako súčasti ústavného systému Slovenskej republiky a vzťahu ústavy a ústavných zákonov. Následne sa zameriam na preskúmanie postavenia národnej rady z hľadiska výkonu jej ústavodarnej právomoci.

Ústava bola Slovenskou národnou radou v roku 1992 prijatá a následne vyhlásená v Zbierke zákonov ako "Ústava Slovenskej republiky", resp. ako "Ústava Slovenskej republiky č.460/1992 Zb.". Nebola teda formálne označená ako ústavný zákon. Napriek tomu je nepochybné, že Slovenská národná rada ju prijala ako ústavný zákon. Možno preto povedať, že ústava sa do podoby právneho predpisu dostáva vo forme ústavného zákona. To znamená, že z formálneho hľadiska je ústavný zákon forma predpisu, v ktorom je stvárnená slovenská ústava.¹⁾

Z hľadiska základnej charakteristiky významnej vo vzťahu k predmetu príspevku je ústava polylegálna a rigidná. V súvislosti s rigidným charakterom ústavy ale prof. Prusák poznamenáva, že ústavu síce môžeme označiť ako rigidnú, ale ²⁾

Napriek československým ústavným tradíciám ústava neobsahuje derogačnú klauzulu. V slovenskej ústave nie je možné nájsť ustanovenie, ktoré by zodpovedalo ustanoveniu čl. 9 ods. 1 českej ústavy - - alebo čl. 79 ods. 1 prvá veta Základného zákona SRN -

Jediné ustanovenie v ústave, kde je výslovne uvedená zmena ústavy a z ktorého vyvodzujeme jej rigidný charakter, je čl. 84 ods. 4, podľa ktorého sa vyžaduje ústavná väčšina - 3/5 všetkých poslancov národnej rady. V čl. 84 ods. 4 ústava primárne upravuje kvórum, ktoré je potrebné na o. i. aj na . Uvedené ustanovenie ústavy teda neupravuje, resp. nestanovuje ústavné pravidlá pre zmenu ústavy, ale len kvórum pre prijatie platného uznesenia národnej rady. Uvedené ustanovenie preto nie je možné považovať za derogačnú klauzulu.

V roku 1998 schválila národná rada prvú novelu ústavy. Napriek absencii derogačnej klauzuly postupovala v súlade s československými ústavnými tradíciami a prijala ústavný zákon, ktorým sa priamo novelizovala ústava. Tento spôsob nebol spochybnený a pri všetkých nasledujúcich novelách ústavy postupovala národná rada rovnakým spôsobom. Tým vznikla určitá ústavná obyčaj, na základe ktorej sa ústava novelizuje ústavným zákonom. Tým vznikla skupina ústavných zákonov, ktoré priamo novelizovali ústavu a majú charakter tzv. novelizačných ústavných zákonov.

Napriek tomu, že formálna a procesná stránka zmeny ústavy je na základe vytvorenej ústavnej obyčaje jasná, mala by derogačná klauzula a jej doplnenie do ústavy svoje opodstatnenie, pretože by mala/mohla prispieť k zabráneniu dekompozície ústavného systému prijímaním takých ústavných zákonov, ktoré predstavujú nepriame novely ústavy alebo v jednotlivých prípadoch prelamujú ústavu. Derogačná klauzula by mala stanoviť ústavné pravidlo, podľa ktorého by zmena ústavy mala byť prípustná iba ústavným zákonom, ktorým sa text ústavy priamo mení alebo dopĺňa.

Ústava je polylegálna. Ústava už v čase svojho prijatia obsahovala explicitné prvky polylegality vyjadrené tým, že právnu reguláciu určitých spoločenských vzťahov viaže len na formu ústavného zákona. Inak povedané, ústavodarca už v roku 1992 vyhradil reguláciu niektorých spoločenských vzťahov len pre seba a vylúčil z možnosti ich regulovania zákonodarcu. Súčasťou ústavy sú ústavné blankety na vydanie ústavných zákonov, a to konkrétne

čl. 3 ods. 2 -

čl. 7 ods. 1 -

čl. 51 ods. 2 -

čl. 99 ods. 1 -

čl. 102 ods. 3 -

Vo vyššie uvedených prípadoch ústavodarca predpokladá dotváranie ústavného systému ústavnými zákonmi. V podmienkach polylegálnej ústavy je toto riešenie v poriadku.³⁾

Z hľadiska skúmanej problematiky - ústavného zákona o zrušení niektorých rozhodnutí o amnestii - je zjavné, že ústava neobsahuje výslovnú blanketu na prijatie takéhoto ústavného zákona. Nejde preto o ústavný zákon, ktorý by sme mohli označiť ako blanketový.

Tým vzniká zásadná (a všeobecná) otázka - či môže národná rada prijať ústavný zákon, ktorého prijatie sama ústava nepredpokladá alebo nemôže? Znamenajú vymenované ústavné blankety konečný výpočet možností ústavodarnej činnosti národnej rady alebo predstavujú len jej vymedzenie v tom zmysle, že v nich uvedené spoločenské vzťahy musia byť upravené ústavným zákonom a ostatné spoločenské vzťahy môžu byť podľa uváženia národnej rady upravené ústavným zákonom alebo obyčajným zákonom? Dajú sa konkrétne ústavné blankety chápať tak, že ústavodarca síce predpokladal dotváranie ústavného poriadku ústavnými zákonmi, ale súčasne presným definovaným a vymedzením prípadov použitia ústavného zákona chcel ústavu a ústavný poriadok chrániť pred jeho dekompozíciou prijímaním iných ústavných zákonov v oblastiach, ktoré sám neurčil?⁴⁾

Odpovede na nastolené otázky je potrebné hľadať v postavení národnej rady ako ústavodarcu a (prípadného) obmedzenia jej ústavodarnej činnosti.

Základné ústavné vymedzenie postavenia ústavodarného orgánu v Slovenskej republike predstavuje čl. 72 ústavy. Jediným ústavodarným orgánom v Slovenskej republike je národná rada. Súčasne podľa tohto istého ustanovenia ústavy je národná rada aj jediným zákonodarným orgánom v Slovenskej republike. Ústavodarným orgánom a aj zákonodarným orgánom ten istý ústavný orgán - národná rada. Ak sa uznáša na ústave, na zmenách ústavy a na ústavných zákonoch vystupuje ako ústavodarca a prijatie jej uznesenia sa riadi čl. 84 ods. 4 ústavy.

Národná rada má spomedzi ústavných orgánov Slovenskej republiky nezastupiteľné miesto pri tvorbe právneho a ústavného poriadku Slovenskej republiky, ale tiež je viazaná ústavou, ktorú musí rešpektovať. Ústavný súd k tomu v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 16/95 vyslovil:

Z ústavnej definície národnej rady ako jediného ústavodarného orgánu Slovenskej republiky možno vyvodiť, že jednou z jej kľúčových funkcií je schvaľovanie ústavy a ústavných zákonov, ako aj ich zmien a doplnení. V širšom chápaní je však nevyhnutné pod túto funkciu slovenského parlamentu zahrnúť aj starostlivosť o materiálnu a formálno-právnu kvalitu ústavy a ostatných ústavných zákonov, t.j. o kvalitu ústavného systému Slovenskej republiky ako celku, jeho vnútornú harmóniu, prehľadnosť a zrozumiteľnosť, ako aj jeho kompatibilitu s vývojovými tendenciami moderného konštitucionalizmu, a prirodzene, v neposlednom rade tiež so strategickými tendenciami vývoja slovenskej štátnosti a spoločnosti.⁵⁾

Žiaľ, k štátom, v ktorých ústavodarný orgán nastúpil cestu prijímania samostatných ústavných zákonov bez výslovného ústavného splnomocnenia, ktoré navyše vo viacerých svojich ustanoveniach nekorešpondujú textu platnej ústavy, resp. sú s ním v priamom rozpore, patrí aj Slovenská republika.⁶⁾ V kontraste s vyššie uvedenou povinnosťou národnej rady dbať a starať sa o kvalitu ústavného poriadku Slovenskej republiky a o jeho vnútornú harmóniu, prehľadnosť a zrozumiteľnosť je preto rozsiahla ústavodarná činnosť národnej rady od 1. januára 1993, výsledkom ktorej bolo prijatie vysokého počtu ústavných zákonov (viac ako 20). Nie všetky tieto ústavné zákony (ako sa to dá vidieť aj z poznámky č.9) majú charakter novelizačných ústavných zákonov, resp. blanketových ústavných zákonov. Legislatívna prax v Slovenskej republike je totiž taká, že parlament považuje za svoje právo hlasovať aj o iných návrhoch ústavných zákonov. Takýto postup podľa prof. Prusáka nie je v súlade s princípmi konštitucionalizmu, pretože aj parlament je viazaný platnou ústavou. Ústavné zákony môže schvaľovať po prvé, ak nimi mení a dopĺňa ústavu a po druhé, ak ide o návrhy ústavných zákonov, ktorých prijatie za stanovených podmienok výslovne predpokladá ústava. Iné ústavné zákony a ich prijatie národnou radou treba podľa neho kvalifikovať ako neústavný postup národnej rady. Tieto ústavné zákony neboli prijaté parlamentom na základe ústavy.⁷⁾

Vymenovanie konkrétnych ústavných blankiet a následné uplatňovanie ústavodarnej právomoci národnej rady má svoj význam práve s ohľadom na vnútornú harmóniu, prehľadnosť a zrozumiteľnosť, ako aj kompatibilitu ústavného systému Slovenskej republiky. Ústavodarná právomoc národnej rady ako jediného orgánu v Slovenskej republike je nespochybniteľná, ale ani táto nevytvára možnosť nesystémovým, živelným spôsobom tvoriť, či skôr dekomponovať ústavný systém Slovenskej republiky. Samotný ústavodarca musí v prvom rade vyriešiť otázku, či má byť určitá oblasť spoločenských vzťahov upravená ústavným zákonom a v prípade jeho kladného vyhodnotenia rozšíriť katalóg ústavných blankiet aj o túto novú oblasť. Výpočet ústavných blankiet v texte ústavy z roku 1992 totiž nie je možné považovať za konečný a za uzavretý. Vymedzenie rozsahu ústavného systému Slovenskej republiky prvou ústavodarnou generáciou v roku 1992 nie je pre nasledujúce ústavodarné generácie záväzný a je ho možné meniť. Tak ako som uviedol, tento katalóg je možné rozšíriť, ale domnievam sa, že je ho možné aj zúžiť.⁸⁾

V slovenskej vede ústavného práva existuje niekoľko názorov na členenie (klasifikáciu) ústavných zákonov, ktoré boli prijaté od vzniku Slovenskej republiky.⁹⁾ Napriek tomu, že sa môžeme stretnúť s miernymi, ale podľa môjho názoru, nie obsahovo podstatnými odchýlkami v tomto členení, v zásade sa dá z neho vyvodiť, že autori pripúšťajú, že existuje určitá skupina ústavných zákonov, ktoré sú prijímané na základe výslovného splnomocnenia v ústave a tiež existuje určitá skupina ústavných zákonov, ktoré boli parlamentom prijaté bez toho, aby na ich prijatie existovalo osobitné, resp. výslovné ústavné splnomocnenie.