Konanie o súlade uznesenia Narodnej rady Slovenskej republiky o zrušení individuálnej milosti alebo amnestie

Poslanec Národnej rady SR Ján Budaj v apríli 2016 predložil návrh ústavného zákona o zrušení niektorých rozhodnutí o amnestii.¹⁾ Vláda SR ako variáciu na totožnú tému predložila v marci 2017 vlastný návrh ústavného zákona²⁾ spolu s návrhom na zmenu a doplnenie zákona o ústavnom súde.³⁾ Predkladatelia si to o svojich návrhoch nemysleli, no ani jeden z návrhov nebol perfektný.

Návrh ústavného zákona od poslanca Budaja sa nezaoberal otázkou, čo sa môže udiať po prijatí ústavného zákona o zrušení amnestií udelených roku 1998,⁴⁾ keď existuje doktrína implicitného materiálneho jadra Ústavy, a preto aj neústavných ústavných zákonov, aké parlament nesmie prijať, lebo nemá právomoc ich prijať.⁵⁾ V dôsledku toho hrozilo, že vzápätí po odhlasovaní ústavného zákona sa v podateľni Ústavného súdu SR ocitne návrh, aby ústavný súd rozhodol, že prijatý ústavný zákon odporuje Ústave SR. Vláda SR sa zas uspokojivo nevyrovnala s ohrozením svojho návrhu ústavného zákona v obligatórnom prieskume na Ústavnom súde SR. Za daného stavu bolo rozumné zlúčiť oba návrhy do jedného vyrovnávajúceho sa so všetkými podstatnými nedostatkami, no rozum sa ocitol v závoze. Ústavnoprávne inštitúty amnestie a milosti prinesú do slovenského ústavného práva veľa otázok, ak Ústavný súd SR vykoná obligatórny prieskum s plným nasadením odbornosti, aká bude potrebná na uzavretie otázok "dá sa amnestia zrušiť?" a "majú sa zrušiť amnestie z roku 1998?"

Právo udeliť amnestiu aj právo udeliť milosť patrí k prerogatívom hlavy štátu.⁶⁾

Právo udeliť milosť nejde ruka v ruke s právom udeliť amnestiu. Historický vývoj naznačuje, že hlava štátu môže mať právo udeliť milosť, no nemusí mať zároveň právo udeliť amnestiu.

Toto pravidlo sa neuplatňovalo v československom štáte, kde prezident mal vždy obe práva zároveň.⁷⁾

Na historických úpravách v predchádzajúcich československých ústavách si pozornosť nezasluhuje iba právomoc prezidenta udeľovať tak milosť, ako aj amnestiu. K ústavnej histórii patria aj záruky pred zneužitím amnestie s politickou motiváciou, v prospech členov vlády.

Ústavný text z roku 1920 i z roku 1948 výslovne určoval, že prezident nemá právo udeľovať amnestiu, odpúšťať alebo zmierňovať tresty a právne dôsledky odsúdenia trestnými súdmi a nariaďovať, aby sa súdne konanie trestné nezačínalo alebo aby sa v ňom nepokračovalo v prípade členov vlády. Ústava prijatá roku 1948 okrem toho výslovne vylučovala uplatnenie týchto práv prezidentom v prospech seba samého. Treba poznamenať, že výslovné vylúčenie práva udeliť milosť a amnestiu niektorým osobám je najúčinnejšia zábrana pred zneužitím.

Latentné úsilie o vytvorenie ústavných záruk, že hlava štátu nebude mať ústavne konformnú možnosť zneužiť amnestiu alebo milosť vo vlastnom záujme alebo na ochranu členov vlády, nenašlo prienik do ústavných textov prijatých za socializmu. Prezident Československej socialistickej republiky dostal ústavným zákonom č. 100/1960 Zb. neobmedzené právo udeľovať amnestiu, odpúšťať a zmierňovať tresty uložené trestnými súdmi a nariaďovať, aby sa trestné súdne konanie nezačínalo alebo aby sa v ňom nepokračovalo (čl. 62 ods. 1 bod 10). Toto právne postavenie sa mu nielen zachovalo čl. 61 ods. 1 písm. j) ústavného zákona č. 143/1968 Zb. o československej federácii, ale ešte aj rozšírilo o právo zahládzať odsúdenie.

Model vytvorený v základných ústavných úpravách socialistického Československa sa ocitol aj v platnej ústave. Podľa čl. 102 písm. i) Ústavy SR: "Prezident udeľuje amnestiu, odpúšťa a zmierňuje tresty uložené trestnými súdmi a nariaďuje, aby sa trestné konanie nezačínalo, alebo aby sa v ňom nepokračovalo, a zahládza tresty".

Roku 1996 sa udial únos syna prezidenta Michala Kováča do Rakúska. Tajná služba SIS sa stala podozrivá z organizácie aj realizácie skutku.⁸⁾ K zmierneniu podozrenia neprispelo udelenie amnestie neodhaleným páchateľom predmetného činu. Prvým poučením z udalostí bola zmena prerogatívu hlavy štátu ústavným zákonom č. 90/2001 Z.z. Prezident stratil právomoc nariaďovať, aby sa trestné konanie nezačínalo alebo aby sa v ňom nepokračovalo. Zároveň sa zaviedla kontrasignácia prezidentských rozhodnutí o amnestii predsedom vlády Slovenskej republiky alebo ním povereným ministrom (čl. 102 ods. 2).

Zmena Ústavy ústavným zákonom č. 90/2001 Z.z. vo viacerých znakoch vykazuje nedostatočnú právnickú predvídavosť navrhovateľov úpravy a ich slabú spôsobilosť postrehnúť všetky relevantné súvislostí. Zavedenie kontrasignácie úkonov prezidenta SR je jedným z takých príkladov.

Tam, kde kontrasignácia slúži na kontrolu prezidenta SR vládou, vzniká zásadne iná situácia ako v prípade zastupovania hlavy štátu predsedom vlády SR. Predseda vlády SR zostáva počas zastupovania v uprázdnenom kresle hlavy štátu v pozícii člena vlády, naďalej je jej "náčelníkom", ktorému ministri zodpovedajú za výkon funkcie. Inak povedané, pri výkone prezidentských právomocí je predseda vlády SR "jedným z nich". Kde vzali predkladatelia návrhu ústavného zákona č. 90/2001 Z.z. dojem, že kontrasignáciou vytvárajú prekážku zneužitia právomoci udeliť amnestiu aj v prípade, ak funkcia prezidenta SR je uprázdnená a amnestiu udeľuje prezidenta SR zastupujúci predseda vlády SR, ktorého udelením amnestie poverila vláda SR? Ak by sa ústavný zákon č. 90/2001 Z.z. uplatňoval v nezmenených podmienkach, za akých roku 1998 amnestiu udeľoval predseda vlády SR V. Mečiar poverený výkonom ústavnej právomoci náležiacej k uprázdnenému úradu prezidenta SR, tak potom by úkon V. Mečiara vykonávajúceho prezidentskú právomoc kontrasignoval predseda vlády SR V. Mečiar. Kto sa vládze nazdávať, že inštitút kontrasignácie by mal spôsobilosť zvrátiť stav zneužitia právomoci udeliť amnestiu? Ústava by mala poskytovať celkom inú, oveľa dôkladnejšiu záruku ochrany pred zneužitím inštitútu amnestie, ako pre tento prípad naozaj poskytuje.

Účelom konania o súlade uznesenia Národnej rady SR o zrušení individuálnej milosti alebo amnestie je zabezpečiť nespochybniteľnú ochranu ústavnosti pri zrušení rozhodnutí, ktorými prezident SR alebo prezidenta zastupujúci predseda vlády SR udelil milosť alebo amnestiu. Pôsobnosť sa do Ústavy dopĺňa čl. 129a ústavného zákona č. 71/2017 Z.z. ako priama novela Ústavy.

Z preskúmavacej pôsobnosti Ústavného súdu je vylúčené preskúmavanie súladu uznesenia o amnestii alebo milosti s ústavným zákonom. Ústavný súd môže preskúmať iba, či uznesenie Národnej rady SR o zrušení milosti alebo amnestie neodporuje jedinému prameňu práva - Ústave. Mimo prieskumu Ústavným súdom SR je aj prípadná námietka o nesúlade zrušenia amnestie s Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorá by sa tak mala ocitnúť priamo pred Európskym súdom pre ľudské práva. Zhodné platí aj o prípadnom nesúlade s Paktom OSN o občianskych a politických právach alebo s akýmkoľvek iným medzinárodným dohovorom. Pravda, s výnimkou orgánu medzinárodnej organizácie, ktorý by mohol overovať dôvodnosť uplatnenej námietky nesúladu.

Národná rada SR prijala ústavný zákon č. 71/2017 Z.z. na vysporiadanie sa s rozhodnutiami o amnestii vyhlásenými roku 1998, no pôsobnosť zrušiť rozhodnutie prezidenta o amnestii Národnej rade SR zostane "na večné časy", či presnejšie až do prípadnej budúcej zmeny Ústavy, ktorou ústavná väčšina poslancov Národnej rady SR odníme Národnej rade SR pôsobnosť uznášať sa o zrušení rozhodnutia prezidenta podľa čl. 102 ods. 1 písm. i).

Aj túto možnosť treba relativizovať.

Slovenská republika ratifikovala Medzinárodný dohovor o ochrane všetkých osôb pred nedobrovoľným zmiznutím. Dohovor pre SR nadobudol platnosť 14. januára 2015. V Zbierke zákonov Slovenskej republiky je uverejnený Oznámením Ministerstva zahraničných vecí a európskych záležitostí SR č. 12/2015 Z.z. So záväzkami, ktoré SR prijala týmto dohovorom, ťažko zlučiteľné je zrušenie pôsobnosti Národnej rady SR zrušiť rozhodnutie o amnestii, ak by sa amnestia vzťahovala na skutky porušujúce tento medzinárodný dohovor.

Ak by sa pôsobnosť Národnej rady SR uznášať sa o zrušení rozhodnutia o amnestii pri budúcej aplikácii Ústavy začlenila do implicitného materiálneho jadra Ústavy, vznikol by druhý dôvod prekážajúci prijatiu zmeny Ústavy, ktorou by sa Národnej rade SR odňala právomoc uznášať sa o zrušení rozhodnutia prezidenta o amnestii.

Dôsledky prijatia ústavného zákona č. 71/2017 Z.z. sú ďalekosiahlejšie, ako sa mohlo zdať poslancom hlasujúcim za návrh v okamihu hlasovania.

Zrušenie rozhodnutia hlavy štátu o udelení amnestie má hmotnoprávne a procesnoprávne aspekty. Hmotnoprávne podmienky sú spôsobilé poskytnúť ochranu pred zneužitím právomoci zrušiť rozhodnutie o udelení amnestie alebo milosti, sú zárukou, že ten, kto môže udelenú amnestiu alebo milosť zrušiť, tak neurobí svojvoľne či bez ústavne relevantnej príčiny. Teda, že právomoc, akú v materiálnom právnom štáte možno chápať iba ako celkom výnimočnú a ojedinele uplatniteľnú, nezačne zneužívať na znovu zavádzanie trestnej zodpovednosti voči osobám, ktoré dostali amnestiu alebo milosť, a preto by mali požívať dobrodenie právnych účinkov s tým spojených.

Národná rada SR prijala priamu zmenu Ústavy, ktorou základný zákon štátu doplnila o hmotnoprávne i procesnoprávne podmienky zmeny Ústavy, aj keď v celej matérii vloženej do Ústavy majú početnú prevahu procesnoprávne normy.

Ústavným zákonom č. 71/2017 Z.z. sa do Ústavy vložila kompetenčná norma čl. 86 písm. i), ktorým sa rozšírila pôsobnosť Národnej rady SR o pôsobnosť "uznášať sa o zrušení rozhodnutia prezidenta podľa čl. 102 ods. 1 písm. j), ak odporuje princípom demokratického a právneho štátu,". Vo veľmi nenápadnej podobe sa za kompetenčné ustanovenie v prospech Nár