Legalis

Právny portál určený širokej odbornej verejnosti

Rozšírené vyhľadávanie

Online časopis

Potreba predbežného konštatovania nesprávneho úradného postupu ako nevyhnutná podmienka úspešného uplatnenia nároku na náhradu škody

Príspevok sa zaoberá problematikou potreby, resp. až nevyhnutnosti prejudiciálneho konštatovania porušenia práva na prejednanie veci v primeranej lehote a/alebo práva na prejednanie veci bez zbytočných prieťahov na účely úspešného uplatnenia nároku na náhradu škody (nemajetkovej ujmy) spôsobenej pri výkone verejnej moci. Príspevok zvolenú problematiku rozoberá dichotomicky, a to najmä s ohľadom na pôvodcu nesprávneho úradného postupu spočívajúceho v nečinnosti, neprimeranej dĺžke konania alebo zbytočných prieťahov v konaní. Autor v príspevku polemizuje s charakterom zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci ako účinného prostriedku nápravy voči neprimerane dlhým konaniam súdov a iných orgánov verejnej moci, pričom reflektuje na zmeny vykonané v príslušnej oblasti s účinnosťou od 1. júla 2023.

Úvod
Úvodom treba poznamenať, že nesprávny úradný postup nemal svoju legálnu definíciu až do 1. júla 2023, kedy vstúpila do účinnosti novela zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (ďalej aj "zákon o zodpovednosti za škodu" alebo "ZoZŠ"), ktorou zákonodarca zamýšľal precizovať prípady nesprávneho úradného postupu, ktoré možno kompenzovať prostredníctvom nároku uplatneného v sporovom konaní. Zjednodušene, nesprávny úradný postup orgánov verejnej moci predstavuje zákonom reprobovaný postup orgánov aplikácie práva pri výkone im zverených právomocí pri výkone verejnej moci. V tejto súvislosti je hneď úvodom vhodné poznamenať, že zákonodarca pristúpil pomerne k radikálnym zmenám, keď z kategórie nesprávneho úradného postupu vyňal tie dôsledky nesprávneho postupu orgánov verejnej moci, ktoré sa prejavili v ich rozhodovacej činnosti a súčasne nespĺňajú definičné kritériá nezákonného rozhodnutia. V akomsi právnom vákuu preto zostali rozhodnutia zrušené pre nezákonnosť v rámci konania o riadnych opravných prostriedkoch. V kontexte novelizovaného znenia § 9 ods. 1 ZoZŠ
1)
zákonodarca pristupuje k nesprávnemu úradnému postupu dichotomicky, keď rozlišuje medzi nesprávnym úradným postupom spôsobeným neprimeranou dĺžkou súdnych alebo iných konaní prebiehajúcich pred inými orgánmi verejnej moci na jednej strane, a nesprávnym úradným postupom spočívajúcim v iných deformitách zákonom predvídaného postupu orgánov aplikácie práva na druhej strane. Obdobne, ako tomu bolo aj pred účinnosťou zákona č. 239/2023 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony (ďalej aj "zákon č. 239/2023 Z. z."), však možno konštatovať, že legálna definícia nesprávneho úradného postupu je vágnym axiómom, o ktorého potrebe je možné viesť siahodlhú polemiku. Podľa nášho názoru, totiž nemožno k prípadom nesprávneho úradného postupu ako autonómneho titulu náhrady škody pristupovať unisono (t. j. pre všetky prípady totožne). Z tohto dôvodu nie je, podľa nášho názoru, vhodné a ani účelné pokúšať sa o jeho striktné zákonné vymedzenie. Pokusy o definovanie nesprávneho úradného postupu, podľa nášho názoru, možno hodnotiť za nadbytočné aj s odkazom na rôznorodosť oblastí rozhodovacej činnosti, v ktorých sa môže nesprávny úradný postup vyskytovať, ako aj rozmanitosť samotných jeho prejavov.
2)
V tomto smere tak novelizačné tendencie zákonodarcu možno hodnotiť ako nadbytočné. Ako vhodnejší prístup sa nám javí definíciu nesprávneho úradného postupu zveriť aplikačnej praxi súdnych autorít, ktoré sú spôsobilé autonómne preskúmať postup orgánov aplikácie práva
ad hoc
.
Optikou historickej genézy pojmu "nesprávny úradný postup" možno priblížiť závery Krajského súdu Bratislava sp. zn. 11 Co 2/2013 z 25. 9. 2013, ktorý za nesprávny úradný postup považoval
 "akúkoľvek činnosť spojenú s výkonom právomoci určitého štátneho orgánu, ak pri tomto výkone alebo v súvislosti s ním dôjde k porušeniu pravidiel stanovených právnymi predpismi pre konanie štátneho orgánu alebo k porušeniu poriadku, ktorý vyplýva z povahy, funkcie alebo cieľov tejto činnosti. Pretože úradný postup nie je spravidla možné v právnom predpise upraviť do najmenších podrobností, treba správnosť úradného postupu posudzovať i z hľadiska účelu, k dosiahnutiu ktorého postup štátneho orgánu smeruje. K nesprávnemu úradnému postupu môže dôjsť nielen pri úkonoch v rámci činnosti, pri ktorej štátny orgán nerozhoduje, ale tiež v rámci jeho rozhodovacej činnosti."
 
Závery Krajského súdu Bratislava tak len potvrdzujú nami úvodom prezentované úvahy o nadbytočnosti pokusov o jeho exaktné vymedzenie. Novelizáciou relevantných ustanovení zákona o zodpovednosti za škodu tak došlo k inkorporovaniu pomerne vágnej definície nesprávneho úradného postupu, ktorú našou optikou možno vnímať ako regres doterajšieho stavu. Ani doplnenie definície nesprávneho úradného postupu však nemožno považovať za úplné (taxatívne vyjadrené) obsiahnutie problematiky. Za nesprávny úradný postup tak nemožno považovať výlučne len jeho demonštratívne predvídané skutkové podstaty. Inými slovami, nesprávny úradný postup nemožno vnímať reštriktívne ani po novele zákonom č. 239/2023 Z. z. Práve naopak, pri interpretácii a aplikácii § 9 ods. 1 ZoZŠ je potrebné k vzniku obligačného titulu náhrady škody spôsobenej nenáležitým výkonom verejnej moci pristupovať extenzívne. Textácia dot­knutej právnej normy totiž aj po novelizácii znenia zákona o zodpovednosti za škodu umožňuje binárne nazeranie na nesprávny úradný postup orgánov aplikácie práva. Formulácia
"... Za nesprávny úradný postup sa považuje aj porušenie..."
tak pripúšťa, aby bol tento pojem interpretovaný širšie a neobmedzoval sa výlučne len na prieťahy v konaní pred orgánom verejnej moci či na neprimeranú dĺžku takéhoto konania. V prospech širšej interpretácie nesprávneho úradného postupu navyše svedčí aj šírka jeho ústavnoprávneho základu vyjadreného v čl. 46 ods. 3 Ústavy SR.3)
Zmienené východiská považujeme za kľúčové aj z hľadiska formulácie ďalšieho obsahu nášho príspevku. Za nesprávny úradný postup budeme v ďalšom texte považovať tak prípady neprimerane dlhých konaní, ako aj prípady, kedy nesprávny úradný postup orgánov verejnej moci spočíva v ich neefektívnej a nesústredenej činnosti prejavujúcej sa v iných aspektoch konania pred orgánom verejnej moci ako v jeho časovom rozmere.
Stanovený rozsah pojmu "nesprávny úradný postup" má význam a svoje kauzálne prepojenie najmä s tzv. kompenzačnými konaniami, t. j. konaniami o náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci. Práve zákon o zodpovednosti za škodu priznáva jednotlivcovi možnosť uplatňovať jeho nároky vyplývajúce z nesprávneho úradného postupu reprezentantov štátnej moci, ktorí pochybili pri výkone im zverenej právomoci. V kontexte pomenovanej absencie legálneho vymedzenia nesprávneho úradného postupu, resp. jeho binárneho a rozšíreného vnímania je však potrebné stanoviť, ktorý orgán je oprávnený posúdiť, či v určitom konaní došlo k postupu, ktorý je možné subsumovať pod znenie § 9 ods. 1 ZoZŠ. Nastolenú otázku teda možno vymedziť a precizovať tým spôsobom, že v ďalšom texte upriamime našu pozornosť na problematiku prejudiciálneho skúmania nesprávneho úradného postupu na účely kompenzačného konania.
V súvislosti s kompenzačnými konaniami si však dovolíme využiť priestor, ktorý nám úvodná časť príspevku poskytuje, a upriamime pozornosť aj na samotnú podstatu týchto konaní. Nemožno totiž opomínať, že podstatou a zmyslom kompenzačných konaní je odstránenie sekundárnych negatívnych vplyvov decíznych procesov v oblasti výkonu verejnej moci. Práve v dôsledku existencie základného rámca kompenzačných konaní je možné identifikovať zodpovednosť štátu za jeho vlastné konanie a konanie jeho orgánov smerom k jednotlivcovi. S poukazom na materiálny charakter právneho štátu je navyše túto zodpovednosť potrebné považovať za absolútnu a objektívnu, t. j. bez možnosti exonerácie. V kontexte úvodných téz preto budeme pristupovať aj k problematike rozsahu prieskumnej právomoci civilného súdu prejednávajúceho kompenzačný nárok skúmať (konštatovať) existenciu nesprávneho úradného postupu v tzv. zdrojovom konaní.4) Nosnou témou príspevku je tak miera, v akej je súd konajúci o kompenzačnom nároku uplatnenom voči štátu oprávnený sám posúdiť existenciu nesprávneho úradného postupu v konaní, a to s ohľadom na znenie § 9 ods. 4 ZoZŠ.
Orgán príslušný na ustálenie zásahu do základných práv
Po pomerne strohom úvode si na tento dovoľujeme kontinuálne nadviazať a vycizelovať nami prezentované úvahy v tom smere, že je potrebné sa zaoberať charakterom nesprávneho úradného postupu z procesného hľadiska. Konštatovanie existencie nesprávneho úradného postupu má totiž v zmysle § 9 ods. 4 ZoZŠ čiastočne prejudiciálny charakter. Potrebu predbežného posudzovania existencie nesprávneho úradného postupu totiž zakladá formulácia § 9 ods. 2 ZoZŠ, podľa ktorej:
"Pri posudzovaní nesprávneho úradného postupu súdu spočívajúceho v porušení povinnosti urobiť úkon alebo vydať rozhodnutie v zákonom ustanovenej lehote, v nečinnosti pri výkone verejnej moci alebo v zbytočných prieťahoch v konaní možno vychádzať len z výsledkov vybavenia sťažnosti na prieťahy, žiadosti o prešetrenie vybavenia sťažnosti na prieťahy, z právoplatného rozhodnutia vydaného v disciplinárnom konaní, ktorým sa rozhodlo o tom, že sudca sa dopustil disciplinárneho previnenia, ktoré má za následok prieťahy v súdnom konaní, právoplatného rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorým sa rozhodlo, že bolo porušené právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov alebo z právoplatného rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti, ktorým Ústavný súd Slovenskej republiky konštatoval, že sa porušilo právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov."
V kontexte citovaného znenia § 9 ods. 4 ZoZŠ sa však v rámci aplikačnej praxe pomerne frekventovane vyskytujú rôzne argumentačné línie, ktoré citovanú normu dezinterpretujú, deformujú jej obsah a popierajú jej skutočný význam. Podstata načrtnutého prístupu časti aplikačnej praxe spočíva v tom, že potreba konštatovania prieťahov v konaní alebo nečinnosti orgánu verejnej moci je postavená do pozície maximy, od ktorej nie je prípustný žiadny odklon. Inými slovami, konštatovanie prieťahov alebo nečinnosti orgánu aplikácie práva je vnímané absolútne, resp. ako
conditio sine qua non
, a teda bez možnosti odlišného prístupu. V tomto smere je načrtnutý prístup potrebné vnímať v dvoch rovinách: 1) vychádza z premisy, že bez konštatovania porušenia práva na verejné prejednanie veci bez zbytočných prieťahov niektorou z autorít uvedených v rámci § 9 ods. 4 ZoZŠ môže dôjsť k narušeniu princípu inštančnosti; 2) potreba vyslovenia porušenia práva je na účely kompenzačných konaní obmedzená výlučne na vnútroštátny koncept základného práva na verejné prejednanie veci bez zbytočných prieťahov. Najmä v kontexte prvého rozmeru tejto argumentačnej línie je tak možné ustáliť záver o predbežnom charaktere otázky, ktorú musí všeobecný súd prejednávajúci kompenzačný nárok ustáliť a ktorej riešenie sa podľa dosiaľ uvedeného javí, že ani nepatrí do jeho právomoci (resp. že by tam patriť nemalo).
Pred konkrétnym skúmaním prejudiciálneho charakteru otázky, či v konkrétnom konaní došlo k zbytočným prieťahom, nečinnosti alebo či konanie ako celok trvá neprimerane dlho, však považujeme za nevyhnutné upriamiť pozornosť na všeobecné charakteristiky prejudiciality. Zásada prejudiciality skoršieho rozhodnutia teda vyjadruje viazanosť súdu skôr vyjadreným záverom iného súdu,
5)
ktorý o určitej otázke rozhodoval vo veci samej. V prípade prejudiciálnej záväznosti rozhodnutia iného orgánu verejnej moci ako súdu platí, že otázku, o ktorej rozhoduje iný orgán verejnej moci ako súd, môže súd prejednávajúci uplatnený nárok posúdiť sám, nesmie však o nej rozhodnúť.
6)
To však neplatí o orgánoch enumerovaných v § 193 CSP.
7)
Nad rámec uvedeného však dopĺňame, že predbežnou záväznosťou vo vzťahu k neskorším rozhodnutiam disponuje vo svojej podstate výlučne výrok rozhodnutia. Je tomu tak z dôvodu, že výlučne výrok je spôsobilý nadobudnúť právoplatnosť, ktorá v jej materiálnom poňatí predstavuje záväznosť a zásadnú nezmeniteľnosť súdneho rozhodnutia. Z toho dôvodu sa riešenie predbežnej otázky (prejudicialita) neprejavuje vo výroku súdneho rozhodnutia priamo. Ak je totiž riešenie predbežnej otázky premietnuté do výroku súdneho rozhodnutia priamo, takáto otázka stráca svoj predbežný charakter a možno ju vyjadriť ako vec samu.
8)
V tomto prípade tak prejudiciálnu záväznosť nadobúda výrok rozhodnutia
per se
.
Na účely tohto príspevku však budeme za predbežnú otázku považovať to, či v konaní došlo
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).

Registrácia Prihlásenie

Vydanie Súkromné právo 4/2023

4/2023
Zobraziť aktuálne vydanie

Archív Súkromné právo

Staršie ročníky

Rubriky

Zobraziť všetky rubriky

Seriály

Najpoužívanejšie kľúčové slová

Zoznam kľúčových slov