Právny portál určený širokej odbornej verejnosti

Online časopis

Nález III. ÚS 394/2020: kauza viceguvernéra národnej banky alebo ľudské práva a právny štát v ofsajde

Príspevok kriticky analyzuje nález III. ÚS 394/2020, ktorým ústavný súd nevyhovel sťažnosti kandidáta na funkciu viceguvernéra NBS.Konkrétne vytýka ústavnému súdu, že jasnú právnu normu zneistil nesprávne uplatnenou metódou výkladu a takto vyloženú právnu normu použil v neprospech sťažovateľa a jeho subjektívneho ústavného práva. Ústavný súd opomenul aplikovať výkladovú metódu in dubio pro libertate a nerešpektoval niektoré fundamenty právneho štátu vrátane svojej vlastnej judikatúry.

The paper critically examines the judgment III.ÚS 394/2020 in which the Constitutional Court declined a constitutional complaint of a candidate to the deputy governor of the National Bank of Slovakia. In particular, it outlines that the Court a clear legal norm made uncertain by a wrong method of interpretation and applied such norm to the detriment of the complainant and his human rights. By this the Court omitted to apply in dubio pro libertate as a method of interpretation and disrespected some fundamental principles of the rule of law including its own case-law.

ĽALÍK, T.: Nález III. ÚS 394/2020: kauza viceguvernéra národnej banky alebo ľudské práva a právny štát v ofsajde; Justičná revue, 74, 2022, č. 5, s. 670 – 685.

Kľúčové slova: viceguvernér NBS, menovanie, výklad práva, in dubio pro libertate.

Key words: deputy governor of NBS, appointment process, interpretation of law, in dubio pro libertate.

Právne predpisy/legislation: Ústava SR č. 460/1992 Zb., zákon č. 566/1992 Zb. o Národnej banke Slovenska.

ÚVOD
Ústavný súd v novembri 2021 rozhodol vec o menovacích právomociach prezidentky. Konkrétne nálezom III. ÚS 394/2020 nevyhovel sťažnosti kandidáta na viceguvernéra J. H. (ďalej ako "sťažovateľ") Národnej banky Slovenska (ďalej ako "NBS") proti rozhodnutiu prezidentky o jeho nevymenovaní do funkcie.
1)
Táto vec je zaujímavá hneď z viacerých perspektív - rozsah diskrécie prezidenta pri menovaní, princíp deľby moci, súdna kontrola aktov prezidenta, či problematika ľudských práv. Uvedený príspevok má za cieľ analyzovať práve poslednú otázku s presahom do princípu právneho štátu, keďže táto otázka bola v skutočnosti aj predmetom celého sporu pred ústavným súdom, v ktorom sťažovateľ namietal porušenie svojho subjektívneho práva na prístup k verejným a voleným funkciám podľa ústavy a iných právnych predpisov.
Predmetný príspevok kritizuje prístup ústavného súdu, ktorý vo svojom odôvodnení nesprávne koncepčne pristúpil k celej veci, čím nielenže neposkytol ochranu základnému právu, ale aj nesprávne rozšíril diskréciu orgánu verejnej moci. Konkrétne ústavný súd použil nesprávny výklad právnej normy, resp. z viacerých možností významu normy si vybral ten, ktorý bol pre sťažovateľa najmenej výhodný a rovnako nezobral do úvahy svoju vlastnú judikatúru či už k metóde výkladu
in dubio pro liberta te
alebo k právnej istote. Nerešpektoval tak niektoré fundamenty právneho štátu. Predtým ako začneme analyzovať rozhodnutie ústavného súdu vo veci samej, je namieste priblížiť skutkový aj právny stav celej veci.
SKUTKOVÝ A PRÁVNY STAV VECI
V súlade so zákonom č. 566/1992 Zb. o Národnej banke Slovenska (ďalej ako "ZoNBS") bol sťažovateľ na návrh vlády schválený parlamentom ako kandidát na funkciu viceguvernéra NBS. Viceguvernéra NBS do funkcie podľa § 7 ods. 2 ZoNBS menuje prezident. Koncom októbra 2019 prezidentka odmietla sťažovateľa do funkcie vymenovať, pričom v liste adresovanom parlamentu a vláde uviedla dva dôvody.
Prvým dôvodom bola podľa prezidentky skutočnosť, že sťažovateľ nenaplnil zákonnú podmienku vzniku funkcie, keďže nezískal úplné vysokoškolské vzdelanie univerzitného zamerania v menovej oblasti alebo v oblasti finančníctva. Svoju argumentáciu oprela o nález ústavného súdu PL. ÚS 14/06, z ktorého vyplýva, že prezident je povinný skúmať naplnenie zákonných predpokladov na výkon funkcie viceguvernéra, ako aj fakt, že sťažovateľ dosiahol úplné vysokoškolské vzdelanie v oblasti poľnohospodárstva - fytotechniky. Vzdelanie si následne doplnil doktorandským štúdiom v odbore verejného zdravotníctva. Prezidentka uviedla, že ani jeden odbor nemal zameranie súvisiace s menovou oblasťou a oblasťou finančníctva, ako to vyžaduje § 7 ods. 4 ZoNBS.
Sťažovateľ predložil na preukázanie naplnenia podmienky vzdelania ešte dva doklady, a to osvedčenie o absolvovaní postpromočného štúdia v odbore bankovníctvo, financie a investovanie na Technickej univerzite v Košiciach a diplom o absolvovaní profesného vzdelávacieho programu Master of Business Administration na Central European Management Inštitúte v Prahe. Podľa prezidentky však ani jedno z týchto štúdií či kurzov nemožno považovať za ekvivalent úplného vysokoškolského vzdelania v príslušnom odbore, tak ako to vyžaduje § 7 ods. 4 ZoNBS.
Ako vyplýva zo skutkového stavu zisteného ústavným súdom, prezidentka pri svojom rozhodovaní zvážila aj možnosť extenzívnejšieho výkladu, ktorý by nezahŕňal len striktne vzaté úplné vysokoškolské vzdelanie v odbore týkajúcom sa meny alebo finančníctva, ale v aj príbuzných či prelínajúcich sa ekonomických alebo súvisiacich odboroch. Rozhodujúcim kritériom a hranicou určujúcou akceptovateľnosť dosiahnutého vzdelania bola aspoň možnosť praktickej využiteľnosti získaných odborných vedomostí kandidáta pri výkone funkcie viceguvernéra NBS a plnení jej úloh centrálnej banky a regulátora finančného trhu. V prípade sťažovateľa a jeho dosiahnutého vysokoškolského vzdelania takúto využiteľnosť jeho vzdelania pri výkone funkcie prezidentka neidentifikovala.
Druhým dôvodom bolo, že z vyjadrenia sťažovateľa o jeho vízii práce vo funkcii, ako aj z priebehu a obsahu jeho doterajšej praxe prezidentka vyvodila, že tieto dôvodne spochybňujú schopnosť sťažovateľa vykonávať funkciu viceguvernéra spôsobom neznižujúcim vážnosť tejto funkcie a inštitúcie a zároveň spôsobom, ktorý nebude v rozpore so samotným poslaním inštitúcie, čo by mohlo narušiť riadny chod tejto inštitúcie (závery z veci PL. ÚS 4/2012).
Keďže ústavný súd druhý dôvod prakticky vôbec neposudzoval
2)
, jadrom sporu zostal prvý dôvod - nedosiahnutie zodpovedajúceho vzdelania.
ODÔVODNENIE ÚSTAVNÉHO SÚDU
Ústavný súd začal svoje strohé odôvodnenie tým, že spomenul legálnu definíciu náležitých vedomostí a skúseností kandidáta na funkciu viceguvernéra NBS, ktorá podľa neho vedie k záveru, že musí ísť o osobu významnú, skúsenú a uznávanú v oblasti meny a financií. Pri analýze podmienky vzdelania ústavný súd stručne uvádza, že zameranie vzdelania sa nedalo zákonodarcovi konkrétnejšie vymedziť, pretože ekonomické vzdelanie nemá konkrétne označenie (vzhľadom na svoju komplexnosť, interdisciplinárnosť či odlišnú tradíciu). Súd kontrastuje ekonomické vzdelanie s právom alebo medicínou. Následne ústavný súd prichádza k záveru, že podmienku vzdelania v § 7 ods. 4 ZoNBS je nutné interpretovať, pretože predstavuje otvorenú klauzulu (body 31 a 32).
Kľúčovou pasážou nálezu je nasledujúci bod, kde zložku vzdelania a praxe ústavný súd zlučuje do jednej požiadavky významného, uznávaného a skúseného odborníka v oblasti meny a finančníctva: "
Zároveň musí každá z týchto dvoch zložiek mať samostatne väzbu na spoločný menovateľ, ktorým je oblasť hospodárstva, ekonomiky, zvlášť meny a financií, a v rámci tejto samostatnosti musí každá z týchto dvoch zložiek disponovať určitou kvalitou. Vyjadrené jazykom právnej logiky, medzi zložkami je vzťah konjunkcie. Obhájiteľné je vysokoškolské vzdelanie z exaktných či sociálnych vied, ktoré podporuje ekonomické myslenie
." (bod 33). Ústavný súd skonštatoval, že vzdelanie sťažovateľa nespĺňa takto charakterizovanú požiadavku vzdelania.
Následne ústavný súd uvádza, že ak prezidentka sprísnila výklad zákonných podmienok na vznik funkcie viceguvernéra NBS, nemusí ísťo diskrimináciu a porušenie čl. 30 ods. 4 ústavy. Ústavný súd hovorí o sťažovateľovej chybe, ak považuje sprísnenie podmienok za diskriminačné, keďže doterajší prístup mohol byť odlišný. Ak príde nový prístup, nemusí ísť o porušenie rovnosti len preto, že ide o reštriktívnejší prístup (bod 35). Ústavný súd nezistil, že by prezidentka vybočila zo svojich oprávnení.
Ďalej ústavný súd poukazuje na privilégiá guvernérov národných bánk vo svetle rozhodovacej činnosti Súdneho dvora EÚ, čo má podľa neho viesť k záveru o integrite pre funkciu viceguvernéra, ktorý môže guvernéra NBS zastupovať.
Druhý dôvod, ktorým operovala prezidentka vo svojom rozhodnutí o nevymenovaní sťažovateľa do funkcie a konkrétne podmienky vyplývajúce z výkladu urobeného vo veci generálneho prokurátora už ústavný súd ani neanalyzoval, keďže podľa neho sťažovateľ nesplnil už podmienku vzdelania.
V poslednej časti ústavný súd poukazuje na lepšiu platformu riešenia takýchto sporov, ktorým nemá byť konanie o ústavnej sťažnosti, ale konanie o výklade ústavy, v ktorom má ústavný súd širšie možnosti ako spor riešiť. Ako
obiter dictum
naznačuje, že spor vlastne nie je medzi sťažovateľom a orgánom verejnej moci, ale medzi dvoma orgánmi verejnej moci. Ako posledný argument ústavný súd uvádza svoje obmedzené právomoci pri riešení sporu medzi jednotlivcom a štátom, keďže ústavný súd vstupuje na scénu neskoro. Rola ústavného súdu sa tak limituje do priznania finančného zadosťučinenia.
EKONOMICKÉ VZDELANIE AKO MINÓOV LABYRINT?
Prvou vecou, na ktorú by sme radi upriamili pozornosť, je časť odôvodnenia ústavného súdu, ktorá pojednáva o vzdelaní v oblasti ekonómie. Konkrétne ústavný súd hovorí, že zákonodarca (objektívne) nemohol v ZoNBStakýto charakter vysokoškolského vzdelania stanoviť kvôli jeho komplexnosti, interdisciplinarnosti či odlišnej tradícii.
3)
Ako sa budeme snažiť preukázať, takéto uvažovanie nie je z hľadiska stavu
de lege lata
udržateľné a teda nie je ani pravdivé. Vedú nás k tomu nasledovné argumenty.
Po prvé, zo strohého odôvodnenia ústavného súdu nie je vôbec jasné, čo spôsobuje ťažkosti alebo odlišnosti formálnej charakteristiky ekonomického vzdelania v porovnaní s právom či medicínou. Je banálnym tvrdením, že každý odbor alebo smer vysokoškolského vzdelávania je komplexný, interdisciplinárny a so svojou osobitnou tradíciou. Uvažovanie ústavného súdu je tak v tejto časti nejasné, netransparentné a nepreskúmateľné nie je zrejmé, v čom spočíva odlišnosť ekonomického vzdelania od iných typov či kategórií vzdelania.
Po druhé, zákonodarca pre niektoré typy funkcií v oblasti financií explicitne predvída a vyžaduje vysokoškolské vzdelanie ekonomického zamerania. Pre funkciu vedúceho zamestnanca riadiaceho útvar aktuárskych výpočtov v poisťovni podľa § 181 ods. 2 zákona č. 39/2015 Z.z.o poisťovníctve zákonodarca explicitne vyžaduje "
ukončené úplné vysokoškolské vzdelanie ekonomického, prírodovedného alebo technického zamerania
(...)". Táto skutočnosť priamo vyvracia záver ústavného súdu o nemožnosti či zložitosti konkretizácie vysokoškolského vzdelania pre vznik funkcie viceguvernéra NBS. Povedané inak, ak by pre funkciu viceguvernéra zákonodarca chcel vyžadovať vysokoškolské vzdelanie v oblasti ekonómie, do ZoNBS by to priamo zakomponoval.
Na základe analýzy Ľ. Čunderlíka ohľadom zákonných požiadaviek na odbornú spôsobilosť pre výkon jednotlivých funkcií v oblasti bankovníctva či v inej oblasti financií (iných sektoroch finančného trhu) možno uviesť, že okrem vedúceho zamestnanca pre aktuárske výpočty na všetky funkcie postačuje akékoľvek vysokoškolské vzdelanie (niekedy postačuje aj úplné stredoškolské). Dôraz sa pri tom nekladie na formalizáciu vzdelania (oblasť ekonómie, meny, či finančníctva), ale, naopak, na relevantnú prax či skúsenosti v tej-ktorej oblasti financií, resp. sektora finančného trhu, ktorá by mala do určitej miery vyvažovať dosiahnuté vzdelanie. Zákonom ustanovená prax má kompenzovať prípadné iné dosiahnuté vzdelanie (mimo finančníctva).
4)
Z toho môžeme dedukovať, že vysokoškolské vzdelanie ekonomického smeru predstavuje výnimku v celom odvetví, pričom ústavný súd z nej spravil pre členov Bankovej rady NBS pravidlo. Časť menuje aj priamo vláda, čo podmienku vzdelania môže ešte viac relativizovať.
Po tretie, niektoré študijné odbory majú priamo uvedené vo svojom názve ekonómiu. Napr. interdisciplinárny bakalársky študijný odbor "Ekonómia a právo", poskytovaný spoločne Národohospodárskou fakultou EÚ a Právnickou fakultou UK
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).