Referendum ako nefunkčný prvok Ústavy SR?

The study is a reaction to the ongoing discussion about the need to revise the conditions for holding a valid referendum in Slovakia. The author doubts the proposals to simplify the conditions and points out their theoretical shortcomings.He argues that an appropriate response to the unsuccessful referendum practice should be to tighten the conditions for the referendum and thus increase the probability of achieving the required quorum.

NEUMANN, J.: Referendum ako nefunkčný prvok Ústavy SR?; Justičná revue, 75, 2023, č. 6-7, s. 733 – 758.

Kľúčové slová: priama demokracia, referendum, občianska iniciatíva, kvórum, ústava.

Key words: Direct Democracy, Referendum, Initiave, Quorum, Constitution.

Právne predpisy/legislation: zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky; zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva; zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve.

 Úvod¹⁾

V septembri minulého roka oslávila Ústava Slovenskej republiky (ďalej iba "Ústava") 30. výročie od svojho prijatia.

1)

Ako to už pri okrúhlych jubileách býva, táto udalosť otvorila prirodzený priestor diskusiám aj o výzvach, ktoré pred základným dokumentom stoja. Jednou z nich je aj úprava inštitútu referenda, ktoré v spoločnosti vyvoláva v poslednom období čoraz negatívnejšiu rezonanciu.

Nízka miera úspešnosti referend na Slovensku, zapríčinená nedostatočnou účasťou hlasujúcich (menej ako 50 % zo všetkých oprávnených voličov)

2)

, zosilňuje nespokojné hlasy volajúce po reforme prísne nastavených podmienok pre uskutočnenie platného referenda. Dosiahnutie tohto cieľa sa stalo súčasťou aj volebného programu politického hnutia OĽANO

3)

, ktoré v posledných parlamentných voľbách v roku 2020 skončilo na prvom mieste so ziskom 25,02 % hlasov. Hnutie voličom sľubovalo presadenie zníženia kvóra (hranice minimálnej účasti potrebnej pre platnosť výsledkov referenda) z 50 % na 25 %. Návrh odôvodnilo praktickou nepoužiteľnosťou referenda (podľa súčasných podmienok; pozn. aut.), keďže len (cit.) "...

zriedka

[sa]

podarí presvedčiť vyše 50 percent voličov, aby išli hlasovať.

"

4)

V krátkej histórii Slovenskej republiky nešlo o prvý ani najsmelší pokus ako "zjednodušiť" cestu k uskutočneniu platného referenda. Poslanci rovnakého politického subjektu prišli už v roku 2012 s návrhom ústavnej novely, ktorá mala podmienku kvóra úplne odstrániť (platný výsledok by sa určil podľa väčšiny hlasov zúčastnených občanov). V dôvodovej správe navrhovatelia odkazujú na (cit.) "

...vyspelé štáty západnej a severnej Európy ako Švajčiarsko, Fínsko a Švédsko, ako aj štáty s podobným hospodárskym zázemím ako Španielsko a Estónsko. Všetky vyššie menované štáty majú v prípade referenda nulové kvórum, čiže rozhoduje nadpolovičná väčšina zúčastnených

."

5)

Navrhovatelia sú zároveň presvedčení, že odstránenie kvóra by malo aj pozitívny - aktivizačný-efekt (vyššia účasť), keďže žiadny z občanov určite nebude chcieť, aby za neho rozhodoval zvyšok spoločnosti.

6)

Vysoký nepomer medzi uskutočnenými a platnými referendami (8>1) neunikol pozornosti ani členom odbornej obce, ktorí sa taktiež pokúsili sformulovať niekoľko návrhov (

de constitutione ferenda

), ako by sa dal tento problém vyriešiť. Podstata väčšiny nápadov sa aj v tomto prípade odvíjala od zníženia kvóra, ktorého "prísnosť" je tak zhodne považovaná za hlavnú príčinu neúspešnej série referend.

Na košickej konferencii k 20. výročiu prijatia Ústavy prezentovala

S. Ivančová

návrh odlíšiť podmienky pre obligatórne a fakultatívne referendum. Zatiaľ čo pre obligatórne referendum, ktorým by autorka podmienila aj prijatie čiastočnej alebo úplnej zmeny Ústavy, by mohla platiť súčasná úroveň kvóra (+50 %), pri fakultatívnom referende autorka navrhuje zakotvenie menej prísneho režimu (napr. podobného ako pri miestnom referende v Českej republike, kde k platnosti výsledku musí prísť, k splneniu podmienky, aspoň 35 % účasti oprávnených osôb a zároveň podmienky, že nadpolovičná väčšina hlasujúcich tvorí aspoň 25 % oprávnených osôb zapísaných v zoznamoch oprávnených osôb).

7)

Naliehavosť požiadavky upraviť podmienky referenda do realistickejšej (čítaj splniteľnej) podoby, Ivančová odôvodňuje apelatívnym odkazom na znenie Ústavy- (cit.) "

... ak má byť referendum prostriedkom na participáciu občana na štátnej moci a teda jeho rozhodnutie má byť postavené na roveň zákonodarnej moci parlamentu,

nie je možné

[zvýraznenie J. N.],

aby sa prístup občana k tomuto rozhodovaniu znemožňoval stanovením reštriktívne vysokej hranice povinnej účasti

."

8)

K téme sa v nedávnom období vyjadril aj ústavný právnik

V. Bujňák

, ktorý navrhol zavedenie tzv. plávajúceho (flexibilného) kvóra. Jeho úroveň by sa odvíjala od účasti na posledných parlamentných voľbách. Pre platnosť výsledku referenda by, podľa tohto návrhu, bolo potrebné dosiahnuť nadpolovičnú účasť z počtu voličov, ktorí sa zúčastnili posledných parlamentných volieb.

9)

Napriek tomu, že prezentované - stranícke/poslanecké/odborné - návrhy poskytujú iba letmý a prierezový pohľad na prebiehajúcu diskusiu o možných reformách výkonu priamej demokracie, ich základný "odkaz" nie je ťažké postrehnúť. Laickým jazykom by sa dal opísať ako presvedčenie, že s referendovou úpravou na Slovensku je potrebné v najbližšej dobe "niečo robiť", keďže inak budú občania aj naďalej "ochudobňovaní" o Ústavou garantované právo podieľať sa na priamom (!) výkone štátne moci (čl. 2 ods. 1 Ústavy).

S týmto presvedčením budeme v štúdii polemizovať.

V prvej časti príspevku sa pokúsime kontext naznačenej diskusie rozšíriť a na základe príkladov z iných európskych krajín preukázať, že právna úprava inštitútu referenda na Slovensku patrí v rámci Európskej únie k tým najliberálnejším a vo vzťahu k občanom zároveň k najústretovejším.

V druhej časti sa kriticky vymedzíme voči návrhom na zjednodušenie podmienok vyžadovaných k uskutočneniu platného referenda a navrhneme niekoľko riešení ako zabrániť pokračovaniu neúspešnej referendovej praxe.

Základným cieľom štúdie je obhájenie nasledujúcej tézy -

adekvátnou odpoveďou na negatívnu skúsenosť s neplatnými referendami by nemalo byť zjednodušenie podmienok ich výkonu, ale - paradoxne - ich sprísnenie

.

Bludisko nápadov a inšpirácií

Využívanie príkladov zo zahraničia je v politických, ale aj odborných diskusiách obľúbenou taktikou ako zvýšiť presvedčivosť zastávaného názoru. Ako sme naznačili už v úvode, priklonili sa k nej aj obhajcovia zníženia, resp. úplného zrušenia referendového kvóra. Fakt, že určitý - obyčajne liberálnejší - model funguje vo viacerých "vyspelých štátoch", dokáže byť relatívne silným podporným argumentom, prečo by malo prísť k zmene pôvodného (prísnejšieho) modelu. Zároveň platí, že ak je porovnávaný objekt (inštitút) v domácom prostredí dlhodobým terčom kritiky, tlak na zmenu bude o to silnejší.

Obrana proti tejto argumentačnej taktike môže byť vedená dvoma spôsobmi. Poukázať sa dá na príklady iných "vyspelých štátov", ktoré si odporúčaný model neosvojili (a uviesť dôvody prečo tak neurobili). Spochybniť sa však dá aj vedecký prístup, na základe ktorého bola pôvodná komparácia vykonaná. My sa vydáme druhou cestou.

Vychádzame z presvedčenia, že správnemu využitiu komparácie by malo predchádzať stanovenie si objektívnych kritérií, ktoré dokážu určiť mieru podobnosti/odlišnosti sledovaných objektov. Zahraničné príklady možno použiť ku kritike domácej právnej úpravy až v okamihu, keď príde k splneniu tejto podmienky. Nedá sa pracovať s naivnou predstavou, že k využitiu zahraničných príkladov postačuje odhaliť terminologickú zhodu v názve skúmaných objektov (referendum ako referendum). No práve tento nedostatok sa v referendovej diskusii často objavuje.

Zodpovednosť za tento stav pritom nemusíme ihneď pripisovať zlomyseľnosti diskutérov. Sú to samotné európske štáty, ktoré celú vec zneprehľadňujú rôznorodou úpravou inštitútu referenda. Hovoriť preto o akomkoľvek "štandardnom" prístupe (pri úprave referenda) nie je namieste. Nadnesene povedané - štandardom je skôr neštandardnosť. Určitú orientáciu v tejto pestrofarebnej mozaike dokáže zabezpečiť iba dôkladné teoretické odlíšenie

základných typov referenda

, ktoré sa v jednotlivých krajinách vyskytujú v rôzne "premiešanej podobe". Uveďme ich stručný sumár.

10)

Relatívne bežnou súčasťou ústavných dokumentov býva úprava

obligatórneho referenda

, ktoré je nutné uskutočniť vždy, ak nastanú okolnosti predvídané ústavnou normou. Prvoradou funkciou tohto typu referenda je sťažiť (zrigidniť) prijímanie zásadných rozhodnutí, pričom však závisí iba od tvorcov ústavy, ktoré rozhodnutia za "zásadné" označia. V praxi môže ísťo každú zmenu ústavy (Írsko)

11)

, jej podstatnú revíziu (Rakúsko)

12)

, prijímanie novej ústavy (SRN)

13)

alebo rozhodnutie vstúpiť/vystúpiť do/zo štátneho zväzku s inými štátmi (Slovensko).

14)

Úlohou občanov je potvrdiť, že s návrhom/zmenou súhlasia, resp. že určité rozhodnutie schvaľujú (tzv.

ratifikačné/schvaľovacie referendum

).

Z logiky veci vyplýva, že od obligatórneho referenda sa bude odlišovať

fakultatívne referendum

, k vyhláseniu ktorého neprichádza automaticky (

ex constitutione

), ale na návrh od určitého subjektu. Podľa toho, kto je týmto subjektom, resp. čo môže návrh obsahovať, rozlišujeme ďalšie podkategórie fakultatívneho referenda.

Najčastejšie sa v ústavách európskych štátov stretneme s tzv.

participačným referendom

, ktorého zakotvenie umožňuje štátnym orgánom (typicky parlamentu alebo vláde) preniesť na občanov rozhodovanie vo veciach, ktoré spadajú do ich kompetencie.

15)

Hoci by teda o určitej otázke mohli dané orgány rozhodnúť samé, túto úlohu z vlastnej vôle alebo na základe žiadosti (petícia) prenesú na občanov. Položená otázka môže byť formulovaná všeobecne (napr.

Súhlasíte so vstupom krajiny do EÚ?

...), no predmetom referenda môže byť aj schvaľovanie predpripraveného návrhu alebo už prijatého aktu (napr. právneho predpisu/novely; vtedy hovoríme o tzv.

legislatívnom referende

). S participačným typom referenda sa stretneme napríklad vo Francúzsku

16)

, Chorvátsku

17)

, Grécku

18)

, ale aj na Slovensku

19)

.

Osobitý typ tvorí tzv.

abrogatívne (blokačné) referendum

, ktorého cieľom je zrušenie prijatého právneho predpisu. Je zrejmé, že iniciovanie takéhoto referenda bude najčastejšie prislúchať občanom (a nie parlamentu

20)

, voči ktorému účinok výsledku smeruje). Tento typ referenda nájdeme v ústavnom poriadku Talianska

21)

, Slovinska

22)

alebo Malty

23)

.

Hlasovanie o nesúhlase s právnymi predpismi nachádza svoj protiklad v tzv.

konštruktívnom referende

, využívanom v niektorých švajčiarskych kantónoch. V časovo presne vymedzenom období, po prijatí právneho predpisu, dostávajú občania možnosť sformulovať vlastný

protinávrh

(Gegenvorschlag), ktorý bude predložený na hlasovanie v konkurencii so schváleným parlamentným predpisom.

24)

Víťazný návrh následne zostáva v platnosti na úkor porazeného návrhu. Takýmto spôsobom môžu občania nielen promptne vyjadriť nesúhlas s prijatým predpisom (model abrogatívneho ref.), ale aj

konštruktívnym

spôsobom korigovať jeho obsah podľa vlastného politického uváženia.

Ďalším typom je tzv.

odvolávacie referendum

(recall). Ako napovedá už samotný názov, jeho následkom bude zbavenie (odvolanie) konkrétnej osoby verejnej funkcie (týkať sa môže napr. prezidenta alebo poslanca) alebo rozpustenie celého voleného kolektívneho orgánu (napr. parlamentu).

25)

Tento typ referenda nájdeme napríklad v ústave Lotyšska (čl. 48), ktorá dáva prezidentovi právomoc vyhlásiť referendum o rozpustení parlamentu. Ak návrh podporí nadpolovičná väčšina zúčastnených občanov, parlament bude rozpustený. Ak návrh dostatočnú podporu nezíska, prezident stráca svoju funkciu a parlament dostane možnosť zvoliť jeho nástupcu (čl. 50).

Posledným a z hľadiska predstáv o výkone priamej demokracie bezpochyby najidealistickejším typom referenda je tzv.

iniciatívne referendum

(

popular initiative

), ktoré občanom (typicky na základe petície) umožňuje vyvolať referendové hlasovanie o určitom návrhu.

26)

M. Antoš

považuje za charakteristický znak tohto typu referenda

absenciu schvaľovania návrhu na vyhlásenie referenda zo strany iného orgánu (napr. parlamentu), ktorý by mohol uplatniť svoju diskréciu

.

27)

Žiadny štátny orgán by tak nemal mať možnosť občanom zabrániť hlasovať o agende, ktorú do referenda sami prinesú (s výnimkou limitov predmetu referenda, stanovených v ústave). Dá sa povedať, že pri využití iniciatívneho referenda prichádza k vytvoreniu akéhosi paralelného "ľudového parlamentu", ako doplnku ku klasickej verzii parlamentu zloženého z poslaneckých reprezentantov. Výhodou tohto typu referenda je, že občania nemusia iba reagovať (vyčkávať) na činnosť parlamentu (model konštruktívneho referenda), ale normatívny akt v podobe platného referendového výsledku môžu prijať kedykoľvek aj sami.

V Európskej únii nájdeme iba

šesť krajín

, ktoré občanom umožňujú využívať iniciatívne referendum -

Slovensko, Maďarsko, Bulharsko, Litva, Lotyšsko

a

Chorvátsko

. Na tomto mieste je však dôležité upozorniť, že s výnimkou Slovenska je súčasťou procesu vedúceho k vyhláseniu referenda v ostatných krajinách vždy aj parlament, ktorý vo väčšine prípadov vyvoláva referendum hlasovaním. Právne poriadky dotknutých krajín (Chorvátsko, Maďarsko, Litva a Bulharsko) síce stanovujú povinnosť (!) parlamentu (poslancov) akceptovať návrh občanov na vyhlásenie referenda (ak sú naplnené všetky formálne/materiálne požiadavky), avšak nutnosť uskutočniť ďalší krok v podobe parlamentného hlasovania predsa len narúša charakteristickú črtu iniciatívneho referenda (absencia

schvaľovania

návrhu na vyhlásenie referenda zo strany iného orgánu).

28)

Ak by sme trvali na zachovaní prísnych teoretických charakteristík pri odlišovaní jednotlivých typov referenda, prídeme k záveru, že jedinými krajinami v rámci Európskej únie, ktoré zakotvujú iniciatívne referendum (v jeho nehybridnej podobe),

29)

je iba Slovenská republika a Lotyšsko.

30)

Uvedený stručný náčrt rôznych typov referenda je dôležitou pomôckou pri využívaní príkladov zo zahraničia. Netreba zdôrazňovať, že ak je naším cieľom porovnávať inštitút referenda využívaný na Slovensku, mali by sme voliť príklady iba z tých krajín, ktoré upravujú rovnaký typ referenda, aký v domácom právnom poriadku kritizujeme. Návrh ústavnej novely spomínanej v úvode (odstránenie kvóra) toto základné pravidlo takmer vôbec nerešpektuje. Spomedzi piatich štátov (Švajčiarsko, Švédsko, Fínsko, Španielsko a Estónsko) sa navrhovatelia trafili do krajiny, ktorá umožňuje - podobne ako Slovenská republika - iniciatívne referendum, iba v jedinom prípade (Švajčiarsko).

Pre lepšiu ilustráciu uveďme krátky prehľad komparatívnych prešľapov.

Švédska ústava (čl. 16) dovoľuje vyhlásenie záväzného referenda iba pri zmene ústavy na návrh parlamentu (fakultatívne - participačné referendum). V ostatných prípadoch má hlasovanie povahu plebiscitu (čl. 2 ods. 5), čo znamená, že výsledok bude mať iba odporúčací - nie právne záväzný - charakter.

31)

Podobný výstrel do tmy predstavuje aj príklad Fínska. Popri možnosti usporiadať plebiscit (čl. 53) fínska ústava dovoľuje 50 000 občanom s volebným právom predložiť parlamentu návrh na prijatie zákona (ide o tzv. agenda setting initiative, ktorá občanom priznáva právo nastoliť "tému/agendu", s ktorou sa parlament musí zaoberať; pozri čl. 53). Parlament je povinný občiansky návrh prerokovať, no ak s ním nesúhlasí, môže ho odmietnuť (keďže k vyhláseniu konzultatívneho referenda musí prísť vždy na základe zákona, občianska iniciatíva môže od parlamentu teoreticky požadovať prijatie zákona na vyhlásenie konzultatívneho referenda - plebiscitu; pozn. aut.).

Španielska ústava upravuje obligatórne referendum ako súčasť procesu zmeny jej podstatných častí (čl. 168 ods. 3). Podobne ako vo Švédsku je inak dovolené iba konanie konzultatívneho referenda - plebiscitu (čl. 92 ods. 1).

V Estónsku ústava (čl. 105) dovoľuje parlamentu vyhlásiť referendum o zákone alebo otázke národného záujmu (fakultatívne - participačné/legislatívne referendum). Ak zákon, ktorý bol predložený na hlasovanie, nezíska podporu väčšiny hlasov, prezident parlament rozpustí a vyhlási nové voľby (čl. 105).

Ako vyplýva z uvedených príkladov, absencia kvóra je v jednotlivých krajinách previazaná buď s nezáväznosťou výsledku hlasovania (Švédsko, Fínsko, Španielsko) alebo relatívne prísnou sankciou pri neúspešnom výsledku (Estónsko). Opätovne však zdôraznime, že okrem Švajčiarska žiadna zo spomenutých krajín nepozná typ iniciatívneho referenda, ktorého využívanie na Slovensku prevláda.

Pri kritike slovenskej referendovej úpravy by z týchto dôvodov malo najprv prísť k zodpovedaniu otázky, aký typ referenda je vlastne potrebné reformovať?

Má ísť o reformu participačného alebo iniciatívneho referenda?

32)

Že ide o dva samostatné - a žiadalo by sa dodať aj nesúvisiace - problémy, dokazuje rozdielna miera úspešnosti pri ich využívaní.

Ak by sme úspešnosť slovenských referend hodnotili z hľadiska ich platnosti, úspešnosť (2) participačných referend je na úrovni 50 %, zatiaľ čo úspešnosť (6) iniciatívnych referend je na úrovni 0 %. Čierny Peter je teda skôr na strane iniciatívnych referend, ktoré síce občania - formou petície - dokážu vyvolať, no nedokážu dosiahnuť prijatie platného výsledku.

Kritici tento gradujúci neúspech nevnímajú ako občianske, ale systémové zlyhanie, ktoré pramení v neúmerne prísne nastavenej podmienke kvóra. Mieru objektivity tohto presvedčenia sa v nasledujúcej časti pokúsime overiť preskúmaním referendovej úpravy v tých krajinách Európskej únie, ktoré umožňujú konanie iniciatívneho referenda - teda práve toho typu referenda, ktoré má v podmienkach Slovenskej republiky najväčší podiel na vzrastajúcej spoločenskej frustrácii.

K šestici krajín (Slovensko, Maďarsko, Bulharsko, Lotyšsko, Litva a Chorvátsko) sme sa zámerne rozhodli doplniť aj

Švajčiarsko

. Napriek tomu, že nejde o členský štát Európskej únie, táto krajina je opakovane prezentovaná ako najprogresívnejšia vo využívaní prvkov priamej demokracie. Jej zaradenie dopomôže zvýrazniť mieru "liberálnosti" či, naopak, "prísnosti"referendovej úpravy v ostatných krajinách.

Pri porovnaní sa zameriame na nasledujúce kritériá:

• podmienky pre iniciovanie referenda (petícia)
• kvórum (minimálna účasť vyžadovaná pre platnosť výsledku referenda)
• ústavné a zákonné limity predmetu referenda
• právna sila platného výsledku referenda.

Kritérium: podmienky pre iniciovanie referenda

K uvedeným údajom je potrebné doplniť niekoľko informácií. Okrem Slovenskej republiky je vo všetkých ostatných krajinách vyzbieranie podpisov

časovo limitované

.

41)

V Bulharsku musia byť podpisy vyzbierané v priebehu 3 mesiacov, inak predseda parlamentu proces smerujúci k vyhláseniu referenda ukončí.

42)

V Lotyšsku do 12 mesiacov.

43)

Litva vyžaduje odovzdanie podpisov do 3 mesiacov (splnenie podmienky následne schvaľuje parlament).

44)

Časové obmedzenie platí aj pre občanov Švajčiarska, ktorí musia petíciu odovzdať v priebehu 18 mesiacov.

45)

V Maďarsku musí byť petícia s 200 000 podpismi odovzdaná do 120 dní.

46)

Najprísnejší režim platí v Chorvátsku, kde musí prísť k odovzdaniu podpisov už do 15 dní.

47)

Stojí tiež za zmienku, že Slovensko sa od ostatných štátov odlišuje aj vymedzením osôb, ktoré môžu petíciu podpísať. Podľa