Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Priamy účinok medzinárodných dohôd zaväzujúcich Európsku úniu a jej členské štáty
Medzinárodné dohody zaväzujúce Európsku úniu nemajú prednosť pred primárnymprávom, sú však nadradené sekundárnympredpisomEurópskej únie. Súdny dvor v rámci svojej judikatúry posudzuje priamy účinok týchto dohôd prevažne v širšom, ale aj v užšomzmysle.Aj keď taká dohoda nemá priamy účinok, majú sa sekundárne predpisy Európskej únie vykladať v súlade s touto dohodou. Účinnosť uplatnenia tohto konformného výkladu je však premenlivá, najmä v závislosti od povahy predmetnej dohody a relevantnej úniovej alebo vnútroštátnej právnej úpravy.
Even though international agreements binding on the European Union do not have primacy over primary law, they rank above secondary EU law. In its case-law, the Court of Justice assesses the direct effect of those agreements,mainly in a broader but also in a narrower sense. Although such an agreement does not have direct effect, the secondary acts of the Union are to be interpreted in accordance with that agreement. However, the effectiveness of the application of that conforming interpretation varies, in particular depending on the nature of the agreement concerned and the relevant EU or national legislation to be interpreted.
SIMAN, M. - JANČO, M.: Priamy účinok medzinárodných dohôd zaväzujúcich Európsku úniu a jej členské štáty; Justičná revue, 73, 2021, č. 8-9, s. 929 - 947.
Úvod
Problematika účinkov medzinárodných dohôd, ktoré zaväzujú Európsku úniu (ďalej aj "Únia") či už na základe toho, žeje priamo zmluvnou stranou týchto dohôd, alebo že sukcedovala do práv a povinností členských štátov Únie, sa vzhľadom na rozsah týchto dohôd stáva čoraz významnejšou pre súdne, správne, prípadne iné orgány členských štátov, pre ktoré sú tieto dohody rovnako záväzné ako pre Úniu samotnú a ktoré musia zároveň rešpektovať výklad, ktorý Súdny dvor EÚ (ďalej aj "Súdny dvor") podal v rámci svojej rozhodovacej praxe k účinkom týchto dohôd v právnom poriadku Únie a v dôsledku toho aj v právnych poriadkoch členských štátov. V tejto súvislosti možno napríklad poukázať aj na dva nižšie analyzované prípady (
Lesoochranárske zoskupenie VLK I
a
II
), v ktorých sa s otázkou aplikácie a interpretácie Aarhuského dohovoru obrátil na Súdny dvor aj Najvyšší súd Slovenskej republiky.
1)
Hoci pozícia medzinárodných dohôd v hierarchii právneho poriadku Únie nie je jednoznačne vymedzená, na základe článku 216 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), ktorý stanovuje, že dohody uzavreté Úniou sú záväzné pre inštitúcie Únie a pre členské štáty, možno konštatovať, že tieto dohody majú prednosť pred sekundárnym právom Únie. Záver, že medzinárodné dohody uzavreté Úniou sú hierarchicky nadradené jej sekundárnym predpisom, potvrdzuje aj judikatúra.
2)
Citované ustanovenie sa považuje za vyjadrenie tradičného monistického prístupu k medzinárodným dohodám, ktorý sa vo vnútroštátnom práve prejavuje prednosťou týchto dohôd pred vnútroštátnymi predpismi, resp. aj ich priamym účinkom.
3)
Hneď na úvod však treba poznamenať, že hierarchická nadradenosť medzinárodných dohôd v právnom poriadku Únie sa neuplatňuje automaticky, ale je podmienená splnením určitých podmienok. Okrem toho je potrebné konštatovať, že medzinárodné dohody uzavreté Úniou nemajú v právnom poriadku Únie ústavný charakter, teda nemajú prednosť pred primárnym právom.
4)
Potvrdil to aj Súdny dvor, ktorý dokonca v súvislosti s Chartou OSN rozhodol, že prednosť medzinárodných dohôd sa na úrovni práva Únie nerozširuje na primárne právo a osobitne na všeobecné zásady, medzi ktoré patria základné práva, pričom poznamenal, že povinnosti, ktoré ukladá medzinárodná dohoda, nemôžu mať za následok zasahovanie do ústavných zásad Zmluvy.
5)
Súdny dvor v tejto súvislosti napríklad uviedol
6)
, že medzinárodná dohoda nemôže zasahovať do systému právomoci, stanoveného zakladajúcimi zmluvami, a teda do samostatnosti právneho systému Únie, ktorého dodržiavanie Súdny dvor zabezpečuje podľa článku 19 ZEÚ, pričom ide o právomoc, ktorú Súdny dvor už, okrem iného, považoval za právomoc vyplývajúcu zo samotných základov Únie.
7)
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sú dohody uzavreté Úniou od okamihu nadobudnutia platnosti neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie.
8)
Od záväznosti medzinárodných dohôd uzavretých Úniou, ktorá je jednoznačne formulovaná v citovanom článku 216 ods. 2 ZFEÚ, však treba odlíšiť otázku ich prípadného priameho účinku, teda možnosti jednotlivcov priamo sa odvolávať na ustanovenia týchto dohôd, ato najmä s cieľom uplatniť svoje práva, ktoré im také dohody priznávajú.
9)
Treba poznamenať, že na rozdiel od primárnych a sekundárnych prameňov práva Únie v prípade medzinárodných dohôd neplatí domnienka priameho účinku. Priamy účinok, resp. priama uplatniteľnosť práva Únie je totiž-vzhľadom na ustálenú judikatúru Súdneho dvora, počnúc jeho prelomovým rozsudkom vo veci
Van Gend en Loos
10)
) - dôsledkom "ontologických vlastností" autonómneho právneho poriadku Únie, ktorý sa vyčlenil z tradičných kategórií medzinárodného práva, a to najmä tým, že adresátmi jeho ustanovení sú nielen štáty ako subjekty medzinárodného práva, ale najmä jednotlivci ako subjekty práva Únie.
11)
Neexistencia automatického priameho účinku medzinárodných dohôd v práve Únie teda vyplýva zo samotného odlíšenia právneho poriadku Únie od tradičného medzinárodného práva.
12)
Priamy účinok v dôsledku toho nie je imanentnou, ale skôr výnimočnou vlastnosťou medzinárodných dohôd, a preto sa musí overiť v každom jednotlivom prípade podľa kritérií, ktoré stanovil Súdny dvor vo svojej judikatúre.Autori sa v tejto štúdii zaoberajú priamym účinkom medzinárodných dohôd zaväzujúcich Úniu, ktorý sa vzhľadom na existujúcu judikatúru Súdneho dvora v tejto oblasti nemusí nevyhnutne javiť ako jasne vymedzený a ktorý môže byť odlišný aj podľa konkrétnych typov týchto medzinárodných dohôd. Priamy účinok autori týchto dohôd analyzujú predovšetkým vo vzťahu k právnemu poriadku Únie.
13)
V tejto súvislosti budeme skúmať priamy účinok medzinárodných dohôd najprv - pokiaľ ide o kritériá posudzovania tohto účinku (I), ďalej ako podmienku skúmania platnosti sekundárneho práva (II) a napokon tendenciu nahradenia tohto účinku nepriamym účinkom (III).
I Kritériá a posudzovanie priameho účinku medzinárodných dohôd
Z terminologického hľadiska treba poukázať na to, že priamy účinok možno chápať jednak v širšom zmysle ako možnosť jednotlivcov odvolávať sa na jasné a bezpodmienečné ustanovenie, ktoré si nevyžaduje prijatie ďalšieho aktu, pred súdom, pričom toto ustanovenie môže byť predmetom súdneho preskúmania (objektívny priamy účinok), a jednak v užšom zmysle ako situáciu, keď dané ustanovenie priznáva jednotlivcom konkrétne subjektívne práva, ktorých sa môžu priamo dovolávať (subjektívny priamy účinok). Takéto rozlíšenie možno rozpoznať už v citovanom rozsudku
Van Gend en Loos
, v ktorom Súdny dvor konštatoval, že článok 12 Zmluvy o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (EHS) má priamy účinok a priznáva jednotlivcom individuálne práva, ktoré musia vnútroštátne súdy chrániť, keďže obsahuje jasný a bezpodmienečný zákaz, ktorý predstavuje povinnosť zdržať sa konania, ktorej vykonanie nie je podmienené prijatím vnútroštátnych predpisov, pričom samotná povaha tohto zákazu je ideálnym predpokladom na to, aby mal priamy účinok v právnom vzťahu medzi členskými štátmi a ich občanmi. Hoci Súdny dvor hovoril o priamom účinku v súvislosti s priznaním konkrétnych práv jednotlivcom (priamy účinok v užšom zmysle), zo znenia jeho rozhodnutia je zrejmé, že priznanie týchto práv nie je podmienkou, ale dôsledkom priameho účinku sporného ustanovenia (chápaného v širšom zmysle) založeného na jasnom a bezpodmienečnom znení predpisu, ktorého vykonanie nezávisí od prijatia ďalších aktov.
14)
V kontexte medzinárodných dohôd širšie poňatie priameho účinku zodpovedá chápaniu bezprostrednej vykonateľnosti (self-executing effect), teda priamej uplatniteľnosti dohody bez potreby prijatia predpisov na jej prebratie
15)
, a značne sa odlišuje od priameho účinku v užšom zmysle, ktorý však v práve Únie predstavuje tradičné chápanie tohto pojmu. Hoci toto rozlišovanie dvoch významov priameho účinku nie je vždy nevyhnutné, v rámci judikatúry Súdneho dvora, týkajúcej sa medzinárodných dohôd, má veľký význam. Teoretické rozlíšenie oboch aspektov pojmu priamy účinok totiž pomáha odhaliť, aký prístup zaujal Súdny dvor v konkrétnej veci, pretože jeho rozhodnutia, ktoré tieto aspekty niekedy presne nerozlišujú, môžu vzbudzovať dojem, že Súdny dvor pristupoval ku kritériu priameho účinku medzinárodných dohôd v rôznych prípadoch odlišne bez toho, aby tieto odlišné prístupy náležite odôvodnil. Práve teoretické rozlíšenie týchto dvoch poňatí priameho účinku je teda kľúčom k pochopeniu zdanlivých rozporov v relevantnej judikatúre Súdneho dvora.Podľa ustálenej judikatúry sa ustanovenie dohody uzatvorenej Úniou a jej členskými štátmi s tretími štátmi musí považovať za ustanovenie s priamym účinkom v prípade, že vzhľadom na jeho znenie, ako aj na účel a povahu tejto dohody obsahuje jasnú a presnú povinnosť, ktorej splnenie alebo účinky nezávisia od vydania žiadneho ďalšieho aktu.
16)
Prístup Súdneho dvora ku skúmaniu priameho účinku je v zásade dvojfázový. Predmetom prvej fázy skúmania je účel, ciele, zmysel, systematika a povaha dohody, zatiaľ čo v druhej fáze sa skúma znenie dohody, konkrétne otázka, či je toto znenie dostatočne jasné, presné a bezpodmienečné. V zásade platí, že ak z preskúmania jej účelu, cieľov, povahy a systematiky v prvej fáze vyplynie, že dohoda je spôsobilá mať priamy účinok, najmä vzhľadom na úmysel zmluvných strán, treba uplatniť štandardné kritériá priameho účinku, ktoré platia v práve Únie, a preskúmať, či znenie konkrétneho ustanovenia dohody pripúšťa, aby sa ho jednotlivci priamo dovolávali. Súdny dvor poznamenal, že skutočnosť, že súdy jednej zo zmluvných strán považujú niektoré ustanovenia dohody za priamo účinné, zatiaľ čo súdy druhej zmluvnej strany nepripúšťajú tento priamy účinok, nepredstavuje sama osebe porušenie vzájomnosti pri vykonávaní dohody, a že súdy môžu uplatňovať dohodu aj napriek tomu, že zmluvné strany si vytvorili osobitný inštitucionálny rámec na vzájomné konzultácie a rokovania o otázkach vykonávania dohody.
17)
Za logický postup pri skúmaní priameho účinku možno považovať posúdenie spôsobilosti medzinárodnej dohody ako celku - mať priamy účinok, a následné preskúmanie konkrétneho ustanovenia tejto dohody.
18)
Napriek tomu poradie skúmania jednotlivých kritérií priameho účinku v judikatúre Súdneho dvora nie je nemenné. Napríklad vo veci
Pokrzeptowicz-Meyer
19)
Súdny dvor najprv preskúmal znenie sporného ustanovenia medzinárodnej dohody z hľadiska štandardných kritérií priameho účinku a až následne sa zaoberal účelom tejto dohody.
20)
Obe fázy skúmania sú však nerozlučne prepojené, keďže otázka, čije určité ustanovenie bezpodmienečné a dostatočne presné na to, aby malo priamy účinok, sa musí posudzovať v kontexte dohody, ktorej je súčasťou, a treba ho preskúmať z hľadiska predmetu a účelu dohody a jej kontextu.
21)
O význame účelu dohody popri jej samotnom znení svedčí napríklad vec
Polydor
22)
, v ktorej Súdny dvor konštatoval, že samotná podobnosť znenia ustanovení dohody o zrušení obchodných obmedzení medzi Spoločenstvom a Portugalskom so znením ustanovení Zmluvy o založení EHS a zrušení obmedzení obchodu vo vnútri Spoločenstva nepostačovala na priznanie priameho účinku ustanoveniam uvedenej dohody, keďže účel tejto dohody bol odlišný od účelu Zmluvy o založení EHS, ktorej cieľom bolo vytvoriť jednotný trh s podmienkami, ktoré sačo najviac podobajú podmienkam na domácom trhu.Samozrejme, z dôvodov hospodárnosti konania Súdny dvor v prípade, ak dospeje k jednoznačnému záveru, že jedna z týchto dvoch kumulatívnych podmienok nie je splnená, nemusí skúmať splnenie druhej podmienky. Napríklad vo veci
Lesoochranárske zoskupenie VLK
23)
Súdny dvor konštatoval, že článok 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia
24)
(ďalej len "Aarhuský dohovor") neobsahuje žiadnu jasnú a presnú povinnosť takej povahy, žebysaňou priamo musela riadiť právna situácia jednotlivcov, a teda nemôže mať priamy účinok bez toho, aby preskúmal prvé kritérium týkajúce sa účelu a povahy medzinárodnej dohody. Zároveň však treba poukázať na to, že Súdny dvor na základe cieľov uvedeného dohovoru priznal spornému ustanoveniu nepriamy účinok.
25)
V tejto súvislosti je zaujímavé poznamenať, že generálna advokátka Sharpston vo svojich návrhoch prednesených v uvedenej veci
26)
dospela k záveru, že prináleží vnútroštátnym súdom, aby určili, či má predmetné ustanovenie Aarhuského dohovoru priamy účinok v právnom poriadku ich členského štátu v situácii, keď Únia ešte neprijala právnu úpravu na prebratie tohto konkrétneho ustanovenia predmetnej dohody do svojho právneho poriadku. Pre prípad, že by sa Súdny dvor domnieval, že má právomoc rozhodnúť o priamom účinku tohto ustanovenia, mu však tiež navrhla, aby rozhodol, že článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru nemá priamy účinok v práve Únie. Priznanie priameho účinku tomuto ustanoveniu by podľa generálnej advokátky, okrem iného, znamenalo obídenie možnosti členských štátov stanoviť podmienky uplatňovania uvedeného ustanovenia a vytvorenie
actio popularis
z podnetu súdnej moci a nie z podnetu zákonodarcu, a tiež by spôsobilo značnú právnu neistotu pre právne subjekty, ktorých úkony alebo opomenutia môžu byť predmetom správneho alebo súdneho konania.
27)
V kontexte priameho účinku Aarhuského dohovoru treba tiež poukázať na to, že generálna advokátka Kokott vo svojich návrhoch prednesených vo veci
Lesoochranárske zoskupenie VLK II
28)
dospela k záveru, že článok 6 ods. 1 písm. b) a článok 9 ods. 2 tohto dohovoru sú priamo uplatniteľné, ato najmä preto, lebo cieľom Aarhuského dohovoru je, na rozdiel napríklad od dohôd WTO, vzhľadom na jeho účel a povahu založiť pre jednotlivcov a združenia práva v oblasti ochrany životného prostredia. Súdny dvor sa však vo svojom rozsudku v uvedenej veci
29)
s týmto záverom nestotožnil a nepriznal uvedeným ustanoveniam priamy účinok.Súdny dvor v minulosti priznal priamy účinok niektorým článkom asociačných dohôd, ktoré uzatvorila Únia (resp. predtým Spoločenstvo) napríklad s Gréckom (vec
Pabst
30)
), Portugalskom (vec
Kupferberg
), Marokom (vec
31)
Echouikh
32)
), Slovenskom (vec
Deutscher Handball-bund
33)
), Poľskom (vec
Pokrzeptowicz-Meyer
34)
), Tureckom (vec
Kahveci
35)
), Českou republikou (vec
Barkoci a Malik
36)
) či Bulharskom (vec
Kondova
37)
). Súdny dvor tiež priznal priamy účinok niektorým ustanoveniam dohôd o spolupráci, uzatvorených s Marokom (veci
Yousfi
38)
a
Kziber
39)
) a Alžírskom (vec
Babahenini
40)
).Naopak, z ustálenej judikatúry
41)
vyplýva, že dohody uzatvorené v rámci Svetovej obchodnej organizácie (WTO) nemôžu mať priamy účinok. Súdny dvor totiž v súvislosti so Všeobecnou dohodou o clách a obchode (GATT)
42)
konštatoval, že táto dohoda, ktorá je podľa jej preambuly založená na zásade rokovaní uskutočnených na základe "vzájomných a obojstranne výhodných dojednaní", sa vyznačuje veľkou flexibilitou jej ustanovení, najmä tých ustanovení, ktoré priznávajú možnosť odchýlky, opatrení, ktoré sa majú prijať v prípade výnimočných ťažkostí, a urovnávania sporov medzi zmluvnými stranami.
43)
Súdny dvor tiež uviedol, že dohoda o založení WTO, vrátane jej príloh, je podľa jej preambuly - tak ako dohoda GATT z roku 1947 - stále založená na zásade rokovaní s cieľom "uzavrieť vzájomné a obojstranne výhodné dojednania", a teda sa z pohľadu Únie odlišuje od dohôd uzavretých medzi Úniou a nečlenskými krajinami, ktorými sa zavádza určitá nerovnováha záväzkov alebo sa vytvárajú osobitné integračné vzťahy s Úniou.
44)
Okrem toho, v preambule rozhodnutia 94/800/ES
45)
sa výslovne uvádza, že na dohodu o založení WTO, vrátane jej príloh, sa vzhľadom na jej povahu nemožno priamo odvolávať na súdoch Únie ani členských štátov.
46)
Súdny dvor z tých istých dôvodov
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Justičná revue 8-9/2021
