Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Revízia zmlúv ako prostriedok k realizácii záverov Konferencie o budúcnosti Európy (3. časť) - Ďalšie možnosti pre revíziu zmlúv
Autor v sérii troch príspevkov prináša analytický pohľad na postupy revízie zmlúv, ktoré sú upravené v samotnej Zmluve o EÚ a Zmluve o fungovaní EÚ. Aktuálnosť témy je daná predovšetkým tým, že problematika revízie zmlúv je aktuálne jednou z najviac diskutovaných tém v EÚ, a to z dôvodu nedávno ukončenej Konferencie o budúcnosti Európy, kde požiadavka na zmenu zmlúv neskrývane zaznela. Cieľom príspevkov je na jednej strane priblížiť jednotlivé revízne postupy, tieto kriticky zhodnotiť z hľadiska ich významu a na druhej strane je ambíciou zodpovedať, ktorý z právom upravených postupov je vhodný na realizáciu zmeny zmlúv v zmysle záverov Konferencie o budúcnosti Európy. Tretí a posledný z trojice príspevkov venuje pozornosť tým revíznym postupom, ktoré sú v zmluvách upravené mimo rámca čl. 48 Zmluvy o EÚ.
LYSINA, P.: Revízia zmlúv ako prostriedok k realizácii záverov Konferencie o budúcnosti Európy (3. časť) – Ďalšie možnosti pre revíziu zmlúv; Justičná revue, 74, 2022, č. 12, s. 1381 – 1399.
In a serie of three contributions, the author brings an analytical view of the procedures for revision of treaties, which are regulated in the Treaty on EÚ and the Treaty on the Functioning of the EU. The topicality of the topic is primarily due to the fact that the issue of treaty revision is currently one of the most discussed topics in the EU, due to the recently concluded Conference on the Future of Europe, where the request to change the treaties was openly voiced. The goal of the contributions is, on the one hand, to bring closer the individual revision procedures, to critically evaluate them in terms of their importance, and on the other hand, the ambition is to answer which of the legally regulated procedures is suitable for the implementation of treaty changes in accordance with the conclusions of the Conference on the Future of Europe. The third and last of the three contributions pays attention to those review procedures that are regulated in contracts outside the framework of Art. 48 of the EU Treaty.
Kľúčové slová: osobitné premosťovacie doložky, revízia, právo EÚ.
Key words: special bridging clauses, revision, EU law.
Právne predpisy/legislation: Zmluva o EÚ, Zmluva o fungovaní EÚ.
8 Úvod do tretej časti
Aktuálne predkladaný tretí a záverečný príspevok zo série dopĺňa predošlé dva o analytický pohľad na ďalšie možnosti pre revíziu zmlúv, ktoré sú ponúkané priamo Zmluvou o EÚ a Zmluvou o fungovaní EÚ (ďalej spoločne ako "zmluvy"). V tejto súvislosti kladieme dôraz predovšetkým na osobitné premosťovacie doložky, ktoré svoje miesto nachádzajú v rôznych článkoch Zmluvy o EÚ (ďalej len "ZEÚ") aj Zmluvy o fungovaní EÚ (ďalej len "ZFEÚ"). V záujme podania komplexného pohľadu však upozorníme aj na ďalšie možnosti revízie zmlúv, ktoré síce nemôžu byť využité v kontexte realizácie požiadaviek plynúcich zo záverov Konferencie o budúcnosti Európy, no taktiež predstavujú nástroj revízie zmlúv.
Pokiaľ ide o osobitné premosťovacie doložky, našou ambíciou je nájsť odpoveď na otázku, či revízne postupy založené na uplatnení osobitných premosťovacích doložiek možno uplatniť na všetky oblasti, v ktorých Konferencia o budúcnosti Európy vidí potrebu revízie zmlúv.
9 Osobitné premosťovacie doložky
Osobitné premosťovacie doložky sú ďalším z radu nástrojov, či postupov, ktorými možno dosiahnuť revíziu zmlúv.
1)
Keďže jednotlivé doložky sú upravené v rôznych článkoch zmlúv (nejde o jeden článok, ako tomu bolo v prípade skôr analyzovaných revíznych postupov), objavujú sa polemiky o počte doložiek.
2)
Názory sa neraz rôznia, no stabilne
3)
sa objavujú tvrdenia o tom, že popri dvoch generálnych premosťovacích doložkách (upravených čl. 48 ods. 7 ZEÚ) upravuje zmluvy aj 6 osobitných premosťovacích doložiek.
4)
Pre tieto je príznačné predovšetkým to, že ich možno uplatniť s účinkami len pre konkrétnu oblasť. Konkrétne ide o tieto oblasti: - spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (čl. 31 ods. 3 ZEÚ);- rodinnoprávne vzťahy s cezhraničnými dôsledkami (čl. 81 ods. 3 ZFEÚ);
- sociálna politika (čl. 153 ods. 2 ZFEÚ);
- politiky životného prostredia (čl. 192 ods. 2 ZFEÚ);
- viacročný finančný rámec (čl. 312 ods. 2 ZFEÚ);
- posilnená spolupráca (čl. 333 ZFEÚ).
S cieľom poukázať na vyššie naznačené polemiky o počte doložiek uvádzame ako príklad názor Clauwaerta, ktorý medzi osobitné premosťovacie doložky (nad rámec už uvedených) radí aj ustanovenia čl. 19 ods. 2 ZFEÚ
5)
a čl. 21 ods. 3 ZFEÚ.
6)
Podľa nášho, s takýmto doplnením zoznamu nemožno súhlasiť. Už aj preto, že ani samotný Clauwaert toto doplnenie do zoznamu doložiek nijako nevysvetľuje.
7)
Okrem toho, ním doplnené ustanovenia nemajú za cieľ revíziu zmlúv. Preto ich nielenže nemožno zaradiť medzi osobitné premosťovacie doložky, no rovnako nepatria ani medzi revízne postupy. Okrem toho, premosťovacie doložky (generálne, ako aj osobitné) sa zameriavajú striktne buď na zmenu spôsobu hlasovania v Rade EÚ, alebo na nahradenie mimoriadneho legislatívneho postupu riadnym legislatívnym postupom. Clauwaertom uvádzané dva články ZFEÚ však sledujú diametrálne odlišné ciele.Vráťme sa teda k identifikovaným a všeobecne akceptovaným oblastiam a v nich upraveným doložkám. Aj napriek tomu, že ide o doložky upravené mimo čl. 48 ZEÚ, stále ich možno vnímať ako súčasť revíznych postupov, keďže ich účelom je zmena zmlúv v oblasti predvídanej tou-ktorou doložkou. Pre zaujímavosť uvádzame, že iba dve zo všetkých dnes upravených osobitných premosťovacích doložiek boli známe aj v predlisabonskom období - konkrétne tie, ktoré sú uplatniteľné v oblastiach sociálnej politiky a politiky životného prostredia. Všetky ostatné doložky boli do zmlúv inkorporované až Lisabonskou zmluvou. Aj preto možno osobitné premosťovacie doložky vnímať ako jeden z výdobytkov Lisabonskej zmluvy.
9.1 Právo iniciovania revízie zmlúv uplatnením osobitných premosťovacích doložiek
Pokiaľ ide o osobitné premosťovacie doložky, právomoc iniciovať ich uplatnenie patrí rôznym inštitúciám, a to v závislosti od konkrétnej doložky.
Iniciátor revízie zmlúv na základe osobitnej premosťovacej doložky upravenej v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (čl. 31 ods. 3 ZEÚ) je, podľa nášho názoru, Európska rada (ďalej len "ER"). No priamo v čl. 31 ods. 3 ZEÚ žiadnu bližšiu informáciu o tom, kto je oprávnený iniciovať postup revízie zmlúv, nenachádzame. Avšak, domnievame sa, že, tak ako to bolo pri generálnych premosťovacích doložkách, aj tu by sme ako oprávnený subjekt mohli označiť ER - pri prijatí logiky čl. 48 ods. 7 ZEÚ (subjekt rozhodujúci o uplatnení doložky je oprávnený iniciovať proces, ak zmluvy neustanovujú inak). Aj pri doložke upravenej čl. 31 ods. 3 ZEÚ rozhoduje o uplatnení ER. Navyše, dotknuté ustanovenie ZEÚ nezveruje túto právomoc inému subjektu. Rolu ďalších subjektov (inštitúcií, vlád) tak preto, rovnako ako pri generálnej doložke, nevidíme.
Iná je situácia v prípade osobitnej premosťovacej doložky pre oblasť rodinnoprávnych vzťahov s cezhraničnými dôsledkami, kde v čl. 81 ods. 3 ZFEÚ je
expressis verbis
ako jediný subjekt oprávnený iniciovať uplatnenie doložky uvedená Európska komisia (ďalej len "EK").Obdobný prístup nachádzame aj pri ďalšej osobitnej premosťovacej doložke, konkrétne tej, ktorá je upravená pre oblasť sociálnej politiky. Podľa čl. 153 ods. 2 ZFEÚ je aj tu subjektom oprávneným iniciovať revíziu zmlúv iba EK.
Právomoc EK - iniciovať uplatnenie osobitnej premosťovacej doložky, je daná aj pre oblasť politiky životného prostredia. Aj čl. 192 ods. 2 ZFEÚ ustanovuje, že postup doložkou predvídaný je oprávnená iniciovať len EK.
Odlišne je upravená právomoc iniciovať revíziu zmlúv v prípade osobitnej premosťovacej doložky pre oblasť viacročného finančného rámca. Na rozdiel od predošlých troch doložiek, čl. 312 ods. 2 ZFEÚ subjekt oprávnený iniciovať postup výslovne neuvádza. Avšak, sme toho názoru, že, tak ako pri prvej skúmanej osobitnej premosťovacej doložke, aj v tomto prípade bude oprávneným subjektom len ER. Dôvody pre uvedený záver sú rovnaké, ako sme už uviedli pri doložke z oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (ER rozhoduje o uplatnení doložky).
Napokon, posledná skúmaná doložka je v ZFEÚ upravená pre oblasť posilnenej spolupráce. Oproti ostatným osobitným premosťovacím doložkám sa do istej miery odlišuje, a to tým, že vo svojom rámci zahŕňa v podstate dve eventuality revízie. Dá sa preto polemizovať o tom, či ide o jednu, alebo o dve doložky. Kým časť autorov vníma uvedenú úpravu dvoch doložiek,
8)
iní autori zasa vidia dve podskupiny jednej premosťovacej doložky.
9)
Prikláňame sa k záveru o dvoch doložkách. Uvedené odôvodňujeme rozdielnym cieľom každej z doložiek upravených v čl. 333 ZFEÚ (jedna má za cieľ zmenu spôsobu hlasovania, kým cieľom druhej je zmena legislatívneho postupu). Sme toho názoru, že ak sa rozlišuje medzi dvoma generálnymi premosťovacími doložkami, pri ktorých je cieľ rovnako rozdielny, tak bude nevyhnutné rozlišovať aj dve osobitné premosťovacie doložky v oblasti posilnenej spolupráce. Pokiaľ ide o subjekt oprávnený iniciovať uplatnenie ktorejkoľvek z doložiek upravených čl. 333 ZFEÚ, toto ustanovenie ho nekonkretizuje. Pri prijatí rovnakej logiky ako pri doložke upravenej čl. 31 ods. 3 ZEÚ a čl. 312 ods. 2 ZFEÚ (kto rozhoduje, ten je oprávnený aj iniciovať, pokiaľ zmluvy neustanovujú inak) sa možno domnievať, že Rada EÚ (oprávnená prijať rozhodnutie o uplatnení jednej z dvoch doložiek) bude konať bez návrhu. Samozrejme, uvedené nevylučuje odporúčanie zo strany EK - uplatniť konkrétnu doložku (nie však návrh, na ktorý nemá EK právomoc). Tu treba pripomenúť, že odporúčania EK v praxi smerujú Rade EÚ, resp. Európskemu parlamentu (ďalej len "EP"), nie však ER. Preto priestor pre takéto odporúčanie nevidíme pri premosťovacích doložkách, o ktorých rozhoduje ER.9.2 Právomoci inštitúcií v revíznom postupe založenom na uplatnení osobitných premosťovacích doložiek
Európska rada
ER má svoje nezastupiteľné miesto v prípade dvoch osobitných premosťovacích doložiek, pri ktorých jej zmluvy priznávajú právomoc jednomyseľne prijať rozhodnutie o uplatnení doložky. Okrem toho, ako sme to už vysvetlili, možno sa domnievať, že jej patrí aj právomoc iniciovať postup vedúci k uplatneniu doložky. Takýmito právomocami ER disponuje pri osobitnej premosťovacej doložke upravenej v čl. 31 ods. 3 ZEÚ pre oblasť spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako aj pri doložke upravenej v čl. 312 ods. 2 ZFEÚ pokrývajúcej oblasť viacročného finančného rámca.
Pri zvyšných osobitných premosťovacích doložkách ER nemá žiadne právomoci.
Rada EÚ
V porovnaní so skôr skúmanými revíznymi postupmi, upravenými v čl. 48 ZEÚ, má Rada EÚ pri niektorých osobitných premosťovacích doložkách diametrálne odlišnú a, dá sa povedať, aj významnejšiu rolu. Uvedené sa týka doložiek upravených pre oblasť rodinnoprávnych vzťahov s cezhraničnými dôsledkami (čl. 81 ods. 3 ZFEÚ), pre oblasť sociálnej politiky (čl. 153 ods. 2 ZFEÚ), pre oblasť politiky životného prostredia (čl. 192 ods. 2 ZFEÚ) a napokon aj pre oblasť posilnenej spolupráce, a to pri oboch tam upravených osobitných premosťovacích doložkách (čl. 333 ods. 1 a ods. 2 ZFEÚ).
V uvedených prípadoch je Rade EÚ zmluvami priznaná právomoc prijať rozhodnutie o nahradení mimoriadneho legislatívneho postupu riadnym legislatívnym postupom, resp. pri doložke upravenej čl. 333 ods. 1 ZFEÚ právomoc prijať rozhodnutie o nahradení jednomyseľného rozhodovania rozhodovaním kvalifikovanou väčšinou.
Pri rozhodnutiach prijímaných v oblasti posilnenej spolupráce (čl. 333 ods. 1 aods.2 ZFEÚ) je potrebné zdôrazniť aj to, že už zmienené hlasovanie v Rade EÚ sa týka len tých členských štátov, ktoré sa zúčastňujú dotknutej posilnenej spolupráce.
Napokon, Rada EÚ nemá žiadne právomoci v prípade osobitných premosťovacích doložiek z oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ani z oblasti viacročného finančného rámca.
Európsky parlament
Právomoci EP sú rôzne, v závislosti od konkrétnej doložky. A tak, kým žiadne právomoci nemá EP pri osobitnej premosťovacej doložke z oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, doložke z oblasti viacročného finančného rámca, ani tej z oblasti posilnenej spolupráce (ktorou môže byť nahradené jednomyseľné rozhodovanie Rady EÚ rozhodovaním kvalifikovanou väčšinou), v prípade ostatných osobitných premosťovacích doložiek mu patrí právomoc byť konzultovaný.
A naopak, pri osobitných premosťovacích doložkách upravených pre oblasti rodinnoprávnych vzťahov s cezhraničnými dôsledkami, sociálnej politiky, politiky životného prostredia, viacročného rámca, ako aj posilnenej spolupráce (pokiaľ ide o nahradenie mimoriadneho legislatívneho postupu riadnym legislatívnym postupom) je pozícia EP podobná tej, ktorú poznáme z ostatných skúmaných revíznych postupov. To znamená, že Rada EÚ je pred prijatím rozhodnutia o uplatnení doložky povinná poradiť sa s EP, a teda EP má právomoc vyjadriť sa k zamýšľanej revízii zmlúv. Na druhej strane, Rada EÚ je síce povinná poradiť sa s EP, no nie je povinná výsledok takejto porady zohľadniť.
Európska komisia
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Justičná revue 12/2022
